Stelzer, Manfred; Schweizer, Rainer J.: Möglichkeiten und Grenzen von NPM - diskutiert am Beispiel des Kosten- und Leistungscontrolling der Universität Wien, in: 21. SAGW-Kolloquium, Wien 2001, pp. 24.

THEMES: Stelzer, Manfred | Schweizer, Rainer J.
YEAR: 2001
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User: Anonymous


PLACES: Wien
TIME: 2001
 
Text (raw)
Möglichkeiten und Grenzen von NPM ­

diskutiert am Beispiel des Kosten­ und

Leistungscontrolling der Universität Wien

Der nachfolgende Text versteht sich als eine erste Standortbestimmung und als Grundlage für eine noch zu führende Diskussion. Er ist in der vorliegenden Form weder zitierbar noch publikationsfähig. Auch enthä lt er noch keinen Anmerkungsapparat.

1. Vorbemerkung

Die Debatte rund um den Einsatz von Methoden des New Public Management (NPM) zur Steigerung von Effektivität und Effizienz der öffentlichen Verwaltung begegnet in Österreich, worauf in der Literatur bereits hingewiesen wurde, besonderen Bedenken aus den hierzulande der Verfassung unterstellten Anforderungen an die Determiniertheit von Gesetzen. Immerhin wurde im verfassungsdogmatischen Schrifttum vertreten, dass all das, was im Gefolge Luhmanns „finale Programmierung" genannt wurde und aus Rechtsbereichen wie dem Raumordnungsrecht schon länger bekannt ist, nä ;mlich eine hauptsächlich über Zielvorgaben gesteuerte Verwaltung, per se dem in Art 18 B­VG verankerten oder ihm auch nur unterstellten Bestimmtheitsgebot widerspricht. Vor dem Hintergrund eines solchen Diskussionsstandes bräuchte man sich über die Möglichkeiten von NPM de constitutione lata erst gar keine Gedanken zu machen; man könnte gleich und ausschließlich über die Grenzen referieren. Zwar hat der Verfassungsgerichtshof die Debatte insofern „entschieden", als er auch „finale Programme" im Lichte des eben genannten Art 18 B­VG zulässt, wenn durch entsprechende verfahrensrechtliche Bindungen der Verlust an inhaltlicher Determinierung wettgemacht werden kann.

Dennoch zeigt das nach wie vor recht strenge Verständnis des Legalitä tsprinzipes in Österreich, dass das ins Auge gefasste Thema


„Möglichkeiten und Grenzen" des Einsatzes von Mitteln des NPM in rechtlicher i Hinsicht wohl nur bedingt über die Landesgrenzen hinaus diskutiert werden kann, bzw. vor dem Hintergrund unterschiedlicher rechtlicher Rahmenbedingungen es auch unterschiedlicher rechtlicher Maßnahmen zur Implementierung des einen oder anderen Instruments bedürfen kann. Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich dabei ausschließlich mit Fragen nach rechtlichen, vor allem verfassungsrechtlichen Vorgaben. In der allgemeinen Debatte wird mehrfach und mit Recht betont, dass die Umsetzung von Reformmaßnahmen im Bereich der Verwaltung (wie wohl auch in der Privatwirtschaft) grundsätzlich der Akzeptanz und Mitwirkung der

Beschäftigten bedarf, wozu andere Managementmethoden erforderlich sind als die in der Beamtenhierarchie ausgeprägten Mittel von Befehl und Gehorsam. Freilich werden solche vom politischen System heute kaum bereitgestellt und auch innerhalb des administrativen Systems sucht man sie zumeist vergeblich.

Wenngleich die rechtlichen und vor allem die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Staaten differieren (dass dies auch für die psycho­sozialen Voraussetzungen gilt, sei hier nur am Rande vermerkt), so ist doch der Ruf nach einer tiefgreifenden Verwaltungsreform in fast allen europäischen Ländern in ähnlicher Weise laut geworden. In Österreich ist die Verwaltungsreform, und auch das scheint kein Einzelfall zu sein, schon seit Jahrzehnten zum Gegenstand intensiver Debatten und Überlegungen für Kommissionen gemacht worden; allein der Ertrag dürfte noch sehr gering gewesen sein. Pessimisten meinen, dies wäre aus der Logik politischer Systeme erklärbar, die im Grunde kein Interesse an strukturellen Langzeiteffekten hätten, kämen diese doch im allgemeinen erst nachfolgenden Regierungen zu gute, die womöglich auch noch von den politischen Gegnern gestellt sein könnten.

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Nichtsdestotrotz wächst der Druck durch die zunehmende Vernetzung und Internationalisierung: „Globalisierung", „Ö konomisierung" mögen dabei als Schlagworte dienen. Im Zuge dessen, was in den USA und England offenbar mit einigem Erfolg bereits durchgeführt wurde, müssen sich nun auch andere Staaten im Kampf um die Wirtschaftsstandorte der Durchforstung ihrer eigenen Verwaltungsapparate stellen. NPM, aber auch e­government, stellen dafür Konzepte und Denkmodelle bereit, die helfen könnten, aus den bisherigen Bahnen auszubrechen und den Weg zu (mehr) Effektivität und Effizienz zu

beschreiten. Dabei scheinen aber die im Falle von NPM vornehmlich den Betriebswirtschaften entlehnten Gedankenmuster Maßnahmen zu verlangen, die mit zentralen europäischen Denkkategorien, wie sie mehr oder weniger auch in die nationalen Verfassungsordnungen Eingang gefunden haben, wie Gewaltenteilung, Rechtsstaat, Grundrechtsgebundenheit, in Konflikt geraten könnten.

Auf der anderen Seite, und das ist immerhin bemerkenswert, wird der Einsatz betriebwirtschaftlichen Denkens mit jenen verfassungsrechtlichen Begriffen assoziiert, die für Österreich bereits seit 1920 als Prü fungsmaßstab für die bei den jeweiligen Parlamenten (Landesparlamente wie Bundesparlament) angelagerte Rechnungskontrolle gedient haben. Diese wird von den Rechnungshöfen, einem Bundesrechnungshof und allfälligen Landesrechnungshöfen durchgeführt, und soll das Handeln der Verwaltung neben der Rechtmäßigkeit auf seine Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit kontrollieren. Es fällt dabei offenbar nicht schwer, die betriebeswirtschaftlich definierten Ziele der Effizienz und Effektivität unter die genannte Begriffstrias zu subsumieren und solcherart, zumindest vordergründig, eine verfassungsrechtliche Legitimation für etwas zu erreichen, was in der Sache selbst aber als Paradigmenwechsel innerhalb der öffentlichen Verwaltung Verstanden werden kann. Wenngleich damit allein freilich noch nichts bewiesen ist, wird trotzdem angedeutet, dass die Verfassungen offener sein könnten als das bisher zumindest an manchen Stellen vermutet wurde.

Es scheint mir vor diesem Hintergrund daher nicht sinnvoll, auf einer relativ abstrakten Ebene die allfälligen verfassungsrechtlichen Implikationen des NPMInstrumentariums zu diskutieren, zumal ja auch dieses nicht so ohne weiteres außer Streit steht. Zielführender dürfte sein, sich konkrete Modelle anzusehen und diese auf ihren Nutzen und allfällige Grenzen zu hinterfragen. In diesem Zusammenhang sei bemerkt, dass hier Begriff und Absichten des NPM sowie seine zentralen Mittel vorausgesetzt und nicht nä her erläutert werden. Ich gehe aber davon aus, dass soweit Konsens besteht, als die Erstellung von Globalbudgets, die Trennung zwischen strategischen und operativen Organen sowie verschiedene Formen des Controlling zu den Instrumentarien gehören, die im allgemeinen vom Begriff des NPM erfasst werden. Mit einer Art des Controlling, das offenbar im Zentrum jeder managementorientierten


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Verwaltungsführung stehen dürfte, möchte ich mich hier auch beschäftigen; Nämlich dem an der Universität Wien derzeit im Aufbau befindlichen Kosten­

und Leistungscontrolling, das jedenfalls bereits so weit gediehen ist, dass sich erste Ergebnisse und Konsequenzen abzeichnen oder zumindest erahnen lassen. Zu diesem Zweck soll zunächst der nähere rechtliche Rahmen skizziert werden, innerhalb dessen das erwähnte Modell entwickelt wurde. Daran anschließend soll es selbst kurz in den wesentlichen Teilen erläutert werden, woran sich die eigentliche Debatte über Nutzen und Grenzen anschließen kann.

2, Rechtlicher Rahmen

Der Aufbau des erwähnten Controlling­Modells ist schon als ein Schritt auf dem Weg einer grundlegenden Universitätsreform zu verstehen, die ­möglicherweise mit dem Ziel der vollständigen Ausgliederung (Vollrechtsfähigkeit) ­ die Universitäten mit dem UOG 1993 und der darin enthaltenen Verfassungsbestimmung des § 2, der ihnen eine von dem bereits angedeuteten verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot losgelöste Satzungsautonomie einräumt, bereits ein wesentliches Stück aus dem staatlichen Verwaltungsverband herausgelöst hat. Die Universitäten sind damit nicht nur als Selbstverwaltungseinrichtungen konzipiert, sei haben in wesentlichen Bereichen, wie im Organisations­ und Studienrecht eine Normsetzungsbefugnis, die in der Sache weit über die anderer Selbstverwaltungseinrichtungen (wie etwa die Gemeinden, die eine solche Normsetzungsbefugnis nur punktuell innehaben) hinausgeht.

Zugleich mit der Satzungsautonomie verlagert das Gesetz, das im übrigen für die österreichischen Universitäten nur nach und nach in Kraft getreten ist, für die Universität Wien konkret erst am 1.1.2000, einige ministerielle Kompetenzen, wie die Freigabe von Planstellen (etwa auch für die Nachbesetzung von Professuren) sowie weite Teile des Ernennungsverfahrens an die Universitäten selbst und damit in die Kompetenz universitärer Organe wie dem als operatives Organ eingesetzten Rektor (Rektorenteam) und dem weitgehend als strategisches Organ konzipierten Senat. Zugleich sind die Universitäten verpflichtet, jeweils bis Anfang März einen Haushaltsvoranschlag für das Folgejahr zu erstellen, auf dessen Basis der Rektor mit dem Ministerium ein entsprechendes Budget zu verhandeln hat. Insofern bekommen die


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Universitäten jährlich ein Globalbudget, dessen Einhaltung sie im Vollzug garantieren müssen. Allerdings sind die Universitäten nach wie vor als Dienststellen der staatlichen Verwaltung an die Bundeshaushaltsverordnung und damit an den noch immer kameralistisch organisierten Budgetvollzug gebunden. Ebenso gelten für sie allgemeine budgetrechtliche Grundsätze, was sich insbesondere ­ und da ist das streng verstandenen Legalitätsprinzip mitursächlich ­ in beschränkten Virementfähigkeiten niederschlägt (so gibt es beispielsweise keine Virementfähigkeit zwischen Ansätzen für Personal­ und Sachmittel).

Nichtsdestotrotz bringt die skizzierte Rechtslage mit sich, dass Bedarfserstellungen und Bedarfsanalysen in der Kompetenz der einzelnen Universitäten liegen; unabhängig ob diese dazu führen, dass sie insgesamt zu einer Budgeterhöhung führen (was in Zeiten der Erreichung der MaastrichtKriterien wenig wahrscheinlich ist ­ eher ist das Gegenteil der Fall) oder dass sie bei der universitätsinternen Verteilung der zur Zeit immer knapper werdenden Mittel, also der tatsächlich praktizierten Mä ngelverwaltung, eine Rolle spielen. Es ist Aufgabe der Universität, das notwendige Instrumentarium zu erstellen, damit solche Bedarfsanalysen mö glichst rational bewältigt werden können; nur so können auch Universitäten heute die Verwendung öffentlicher Gelder wohl auf Dauer legitimieren. Freilich kann man bedauern, dass „Bildung" und „ Kultur", in einem bildungsbürgerlichen Ideal des 19. Jahrhunderts verstanden, keine Begriffe mehr sind, die die Ausgabe gleich welcher Summen per se rechtfertigen. Allein, dieses Bedauern, mag es sich auch mit grundlegender Gesellschaftskritik paaren, dürfte kaum eine Änderung des gegenwä ;rtigen Zustandes bewirken.

Vor diesem Hintergrund hat das Rektorenteam der Universität Wien gemeinsam mit dem Quästor und einem in Controllingfragen erfahrenen Mitarbeiter der Quästur, gedeckt von strategischen Entscheidungen des Senates, aufbauend auf ein universitätsweit entwickeltes Berechnungsmodell, ein Kosten­ und Leistungscontrolling vorgeschlagen, das in der Folge überblicksweise erläutert werden soll. Wesentliche Fragen wurden dabei in einer Senatsklausur zu Pfingsten diesen Jahres unter Einbeziehung von wesentlichen Repräsentanten der Fakultäten erarbeitet. Vor dem Sommer 2001 wurden die Ergebnisse für die Rechtswissenschaftliche Fakultät prä sentiert, die als erste nach diesem Modell


durchgerechnet wurde. Bis Ende des Jahres hofft man, auch die anderen Fakultäten durchgerechnet zu haben, wobei sich bei der Präsentation der die Rechtswissenschaftliche Fakultät betreffenden Daten bereits ein gewisser Nachjustierungsbedarf ergeben hat.

3. Kosten­ und Leistungscontrolling an der Universität Wien

a. Das Modell

Ziel des erwähnten Kosten­ und Leistungscontrolling ist es, um den beschriebenen rechtlichen Notwendigkeiten zu begegnen, allen universitären Entscheidungsträgern eine operative Kosten­ und Leistungsanalyse der einzelnen Kostenstellen und Studienrichtungen zur Verfügung zu stellen. Die wichtigsten Kostenstellen sind dabei die einzelnen Universitä tsinstitute, die als kleinste organisatorische Einheit für die Produktion der Forschungs­ und Lehrleistungen verantwortlich sind. Eingerechnet soll darüber hinaus auch die Mitwirkung an der Universitätsverwaltung werden, die im Lichte der verstärkten Autonomie teilweise einen beträ chtlichen Zeitaufwand benötigt. Wesentlich ist, dass es sich bei dem in Rede stehenden Projekt um ein Berechnungsmodell handelt, das zwar die Vergleichbarkeit fakultärer und universitärer Einrichtungen untereinander gewährleisten kann, darüber hinaus aber keine absolute Berechnung der Kosten etwa einer Lehrveranstaltung oder eines Forschungsprojektes ermöglicht.

Dafür kommt dieses Modell mit relativ wenigen Informationen aus, die direkt von den betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu erfragen sind; die meisten Daten lassen sich aus den Informationen erheben, die der zentralen Verwaltung ohnehin zur Verfügung stehen. Dies bietet nicht nur den offenkundigen Vorteil, Forscher und Lehrende nicht pausenlos mit Fragebö gen behelligen zu müssen, die im allgemeinen ohnehin nur unwillig und ungenau ausgefüllt werden, sondern verhindert auch weitgehend allfä llige Beschönigungsversuche, die sich bei der Zahl der im Dienststand befindlichen ohnehin kaum entdecken ließen. Freilich muss dieses Modell daher einige Unschärfen in Kauf nehmen, vertraut aber darauf, dass diese sich bei entsprechend verständiger Nutzung nicht allzu gravierend auswirken werden. Klar ist auch, dass das zu besprechende Controlling­ Modell nur eine quantitative


Beurteilung der universitären Leistungen enthält, nichts aber ü ber die allfällige Qualität aussagt. Die Frage der qualitativen Beurteilung universitärer Leistungen und damit zusammenhängend ihrer Evaluierung ist wohl auch heute noch immer, und zwar auch im Grundsä tzlichen, umstritten. Dennoch vermag aber das von der Universität Wien angestrebte Controlling­Modell, wie zu zeigen sein wird, wichtige Entscheidungsgrundlagen zu liefern. Denn zumindest wird dort, wo Leistung und Kosten nach quantitativen Kriterien in einem auffallenden Missverhältnis stehen, ein entsprechend erhöhter Begründungsdruck auf die betroffenen Einheiten ausgelöst.

In der Sache arbeitet das Modell zunächst damit, dass es die einzelnen Kostenarten den relevanten Kostenstellen, und das sind vor allem die Institute, zurechnet. Erfasst werden dabei zur Zeit jedenfalls die Personalkosten, die laufenden Betriebskosten (wie etwa Materialkosten, Energiekosten, Kommunikationskosten und Fremdleistungen), Mieten und kalkulatorische Abschreibungen. Noch nicht vollständig erfasst sind die Anteile der einzelnen Institute an den zentralen Einrichtungen der Universität; zur Zeit wird lediglich versucht, den Kostenanteil an Fach­ und Fakultä tsbibliotheken einzukalkulieren.

Trotz dieser ­ kleineren ­ Unvollständigkeiten lassen sich bereits auf der Ebene der Kostenrechnung interessante Vergleiche zwischen den einzelnen Instituten ziehen. So zeigen sich z.B. im Bereich der Kommunikationskosten bei manchen Instituten deutliche Abweichungen vom Durchschnittswert, was bei jenen Instituten, die auf Grund des von ihnen zu vertretenden Faches einen besonders intensiven Außenkontakt, insbesondere auch mit ausländischen Einrichtungen pflegen müssen, wohl kein größeres Problem darstellt; jene Institute aber, bei denen dies nicht so sinnfällig ist, werden wohl einem Begründungszwang ausgesetzt sein.

Während bei der Kostenrechnung, bei allem zugestandenen Aufwand für die Auflösung der Hilfskostenstellen, in erster Linie wohl mathematische Probleme zu lösen sind, gestaltet sich demgegenüber die Leistungsrechnung schwieriger, setzt sie doch ein Maß an Bewertung voraus, das eine gewisse Beliebigkeit enthält, was zumindest dazu fü hrt, dass keine absoluten Kosten für die einzelnen Leistungen ermittelt werden können. Für einen Leistungsvergleich einzelner universitä rer Einheiten untereinander sollten diese Unschärfen aber nicht ins


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Gewicht fallen. Zentraler Anknüpfungspunkt für die Leistungsrechnung ist zunächst das Zeitbudget des wissenschaftlichen Personals, ausgedrü ;ckt in Normalarbeitsstunden. Das nichtwissenschaftliche Personal wird dabei nicht erfasst, was unterstellt, dass dieses gleichmäßig auf das wissenschaftliche Personal aufgeteilt wird (eine Unterstellung, die man freilich auch bezweifeln kann). Auf diese Weise lässt sich die Gesamtarbeitsstundenzahl berechnen, die ein Institut zur Leistungserzielung jährlich einzusetzen vermag.

Nunmehr kann die Gesamtleistungsmenge auf die einzelnen Leistungsbereiche ­ ;Forschung, Lehre und Verwaltung ­ rechnerisch aufgeteilt werden. Dabei geht man zunächst von jenen Bereichen aus, die für die Universitä ;t gut dokumentiert sind, und das sind Lehre, Prüfungswesen und Verwaltung. Man kennt die Gesamtzahl der von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eines Instituts angebotenen (und abgehaltenen) Lehrveranstaltungen. Diese wird in die Leistungsrechnung allerdings nicht mit dem Wert „eins" eingesetzt, sondern mit einem entsprechenden Gewichtungsfaktor multipliziert, der garantieren soll, dass der Zeitaufwand pro Lehrveranstaltung halbwegs realistisch erfasst werden kann. Gleiches gilt für die abgehaltenen Prüfungen und beurteilten Diplomarbeiten sowie Dissertationen. Man kann sich gut vorstellen, dass die Debatten Tiber die Gewichtungsfaktoren in den einzelnen Fakultäten, ja Instituten, aber auch zwischen den einzelnen Kurien (Professoren, Mittelbau, Studierende) zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen und Wünschen führen. Der Eindruck, dass auf diesem Weg versucht wird, die eigene Leistung in einem möglichst guten Licht dastehen zu lassen, ist wohl nicht von der Hand zu weisen und im Ergebnis auch nicht unverst ändlich. Es wird daher, um eine universitätsweite Vergleichbarkeit zu garantieren, Aufgabe der zentralen Organe sein, einheitliche Gewichtungsfaktoren durchzusetzen und zur Anwendung zu bringen.

Eine ähnliche Vorgangsweise wie bei der Berechnung der Lehr­ und Prüfungsleistung hat man für die Verwaltung gewählt. Man kennt die gewählten Funktionäre der Universität, wie etwa Rektorinnen und Rektoren, Dekaninnen und Dekane, Mitglieder von Senat, Fakultä tskollegien ete. und kann diese auch einzelnen Instituten zurechnen. Ihre Tätigkeit wird wieder mit möglichst angemessenen Gewichtungsfaktoren bewertet und kann in einer entsprechenden Anzahl von Arbeitsstunden ausgedrückt werden. Auch hierin liegt ein arbiträres


Moment, wobei sich die angesprochenen Tätigkeiten in beliebiger Weise differenzieren und detaillieren lassen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt hat man ein noch ein eher gröberes Modell gewählt und geht davon aus, dass sich in der Summe dadurch keine allzu großen Verzerrungen ergeben werden. Nicht berücksichtigt ist aus dem selben Grund ein allgemeiner Verwaltungsaufwand, der sich etwa aus der Mitgliedschaft zu temporären Kommissionen, wie etwa einer Berufungs­ oder Habilitationskommission, ergibt.

Die auf die geschilderte Art errechneten Jahresarbeitsstunden, die ein Institut für Lehre, Prüfung und Verwaltung verbraucht, werden nunmehr von den gesamten einem Institut zur Verfügung stehenden Normalarbeitszeiten in Abzug gebracht. Für die so ermittelte Restgröße gilt die Fiktion, dass diese Arbeitszeit für die Forschungstätigkeit zur Verfügung steht. Dass es sich dabei in der Tat um eine Fiktion handelt, wird aus den bisherigen Ausführungen klar: Es gibt zumindest einige Verwaltungstätigkeiten, die von der Leistungsrechnung nicht ausdrücklich erfasst werden. So werden insbesondere auch nicht die Transferleistungen der Universität für das politisch/administrative System erfasst, also die Zeit, die Universitätslehrer in ministeriellen Kommissionen und Arbeitsgruppen oder Fachausschüssen des Parlaments verbringen. Die ermittelte Restgröße müsste daher genauer beschrieben werden als: „andere Tätigkeiten unter Einschluss der Forschungstä tigkeit". Geht man aber davon aus, dass die nicht explizit erfassten T ätigkeiten nicht wesentlich unterschiedlich auf die einzelnen Institute verteilt sein werden (was sich freilich bei einer detaillierteren Rechnung noch als eine falsche Annahme erweisen könnte), dann hindern diese Unschä rfen ebenfalls nicht die Vergleichbarkeit.

An dieser Stelle zeigt sich nun für die rechtswissenschaftliche Fakultät, für die, wie eingangs bemerkt, diese Kosten­ und Leistungsrechnung modellhaft erstellt wurde, ein interessantes Bild. Im allgemeinen liegt das Verhältnis des Aufwandes von Lehre und Verwaltung zur Restgröße „Forschung" bei etwa 50:50. Es gibt aber Institute, die einen deutlich höheren Lehranteil aufweisen und solche, die einen deutlich höheren Forschungsanteil zeigen. Bei letzteren wird insbesondere nachzufragen sein, ob sich dieser deutlich höhere Forschungsanteil am zur Verfügung stehenden Zeitbudget auch in vergleichsweise höheren Forschungsleistungen niederschlägt. Von diesen kennt man zur Zeit nur Publikationszahlen, ohne dass man diese in ein entsprechendes


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Bewertungssystem übergeführt hätte: dies allerdings auch aus gutem Grund, ist doch die quantitative Bewertung von Forschungsleistungen eine äußerst problematische Angelegenheit. Es ist auch vielleicht gar nicht so wichtig: Allein der Umstand, dass etwa festgestellt werden kann, dass ein Institut mit hohem Forschungsanteil auch nicht verhältnismäß ;ig mehr Publikationen zuwege bringt als ein anderes, das ein wesentlich schlechteres Verhältnis zuungunsten der Forschung aufweist, kreiert bereits einen entsprechenden und nicht unerheblichen Begründungsbedarf.

Das Modell will aber auch nicht, schon von seinen impliziten Voraussetzungen her, eine Bewertung von universitären Leistungen in absoluten Grö ßen anbieten. Was jedoch geschaffen werden kann, ist eine zahlenmä ßig erfassbare Vergleichsbasis zwischen einzelnen Einrichtungen innerhalb einer Fakultät, zwischen gleichnamigen Fakultäten verschiedener Universitäten (wenn dieses Modell überall zur Anwendung kommt) und, wenn vielleicht auch nur bedingt, zwischen den Fakultäten einer Universität selbst. Die entscheidende Frage ist aber nun, welche mö glichen Konsequenzen sich aus diesen angestellten Rechnungen ergeben kö nnen. Dabei ist an dieser Stelle noch zu bemerken, dass die meisten Ergebnisse dieser Kosten­ und Leistungsrechnung nicht wirklich überraschen; im allgemeinen kennt eine Fakultät ihre Schwachstellen, sie weiß auch, wo allenfalls Sach­ und Personalmittel überproportional eingesetzt wurden. Allein, die an Universitäten gewachsenen Loyalitätsverhä ltnisse verbunden mit der mangelnden „Beweisbarken" haben bislang ein energischeres Einschreiten verhindert.

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b. Mögliche Steuerungsinstrumente

Bevor überhaupt die Frage nach dem Einsatz entsprechender Steuerungsmittel

auf Grundlage der durchgeführten Kosten­ und Leistungsrechnung durch die

zuständigen Organe der Universität Wien auftaucht, ist zu vermuten, dass allein

schon die Vorlage der skizzierten Kosten­ und Leistungsanalyse nicht

unerhebliche Auswirkungen haben dürfte. So könnte schon allein dadurch, dass

nunmehr eine Transparenz zwischen Kosteneinsatz und Leistungsbeitrag

geschaffen wird, eine entscheidende, nachhaltige Bewußtseinsverä nderung

herbeigeführt werden. Bislang waren Bedarfsargumentationen im Grunde eher

metaphysische Veranstaltungen, die sich auf mehr oder weniger klare Evidenzen


berufen konnten. Im Grunde war und ist jeder in der Lage zu begründen, warum gerade seine Einheit (sein Institut, seine Fakultät) mehr finanzielle Ressourcen benötigt. Mit einer Kosten­ und Leistungsrechnung werden solche Argumentationen wenigstens zum Teil ihres Schleiers beraubt.

Daneben ist zu vermuten, dass die erzielte Transparenz und die Vergleichsmö ;glichkeit zwischen einzelnen Instituten ein Wettbewerbsklima schaffen wird, wo der Ehrgeiz der Angehörigen jener Institute, die in der einen oder anderen Position schlechter als der Durchschnitt liegen, zu Anstrengungen mit dem Ziel führen wird, in Hinkunft besser dazustehen. Man wird wohl von sich aus überlegen, welche Beiträge man leisten kann, um nicht als das ineffizienteste Institut einer Fakultät zu gelten. Schon allein diese Wettbewerbssituation wird eine Verbesserung des status quo mit sich bringen, ohne dass es dazu noch steuernder Eingriffe der universitären Fü hrungsorgane bedarf. Was daher in der Tat erwartet werden darf, ist ein Ü bergang von einer bisher doch mehr oder minder stark geübten Pfrü ndenbewirtschaftung zu mehr wettbewerbsorientiertem Verhalten.

Im übrigen hat der Senat der Universität Wien in seinen zuletzt gefassten Beschlüssen erkennen lassen, dass er mit den im Gesetz vorgesehenen und von ihm durchzuführenden Bedarfsprüfungen etwa für die Zuweisung der Sachmittel an die einzelnen Fakultäten oder als Voraussetzung für die Widmung und damit Nachbesetzung von Professorenstellen ernst machen könnte, und zwar in einem durchaus betriebswirtschaftlichen Sinn. Es ist zu erwarten, dass derartige Entscheidungen in Hinkunft durch entsprechende Nachweise aus den Kostmund Leistungsrechnungen der einzelnen Fakultäten bzw. Instituten begrü ndet werden müssen, bzw. aus diesen heraus in Frage gestellt werden kö ;nnen. Auf diese Weise kann also bereits vom Senat aus die Zuweisung der Sachmittel, die zur Zeit nach einem historisch gewachsenen, fixen Verteilungsschlüssel erfolgt, bedarfsgerechter vorgenommen werden. Dass hier neue Verteilungskämpfe zu erwarten sind, die in der Sache auch wissenschafts­ und kulturpolitische Weichenstellungen darstellen, sei hier nur am Rande angemerkt.

Da mehr als siebzig Prozent des Universitätsbudgets heute im Bereich der Personalkosten ausgegeben werden, ist besonders interessant, welches Steuerungsinstrumentarium den Universitätsorganen in diesem Bereich zur


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Verfügung steht. An anderer Stelle ist dazu schon einmal bedauernd vermerkt worden, dass im Hinblick auf das bestehende Dienstrecht der Universitätslehrer lediglich die Bewirtschaftung von Vakanzen möglich wäre. Heute ist daran noch richtig, dass der Großteil des Lehrpersonals, und zwar auch der Assistenten (auch solcher, die nicht habilitiert sind), in einem verbeamteten (pragmatisierten) Dienstverhä ltnis stehen und daher unkündbar sind. Wenngleich das im Dienststand befindliche Personal davon nicht betroffen ist, so hat der Gesetzgeber pro futuro, und das heißt, für alle Neuaufnahmen, in einer groß angelegten Dienstrechtsnovelle die „Pragmatisierung" für alle Universitätslehrer beseitigt. Ab Oktober 2001 kann Universitä tspersonal nur noch auf vertraglicher Basis aufgenommen werden; dabei gibt es auch ein eingeschränktes Kündigungsrecht.

Damit hat man, gedacht als Vorbereitung auf die vollautonome Universität, für die dann nur noch das (private) Angestelltenrecht gelten soll, eine entscheidende Flexibilisierung des Dienstrechts erreicht. Für das im Dienststand befindliche (wissenschaftliche) Personal wurde zwar nicht das Grundverhältnis geändert, das wäre wohl bei Beachtung aller verfassungsrechtlichen Kautelen zu teuer gekommen, hat aber dennoch mit einschneidenden Maßnahmen im gehaltsrechtlichen Bereich begonnen, die ebenfalls zu einer stärkeren Flexibilisierung führen können. Um diese zu verstehen, muss man zunächst wissen, dass sich der Gehalt eines Universitätslehrers in Österreich aus mehreren Komponenten zusammensetzt. Neben einem im deutschsprachigen Raum eher bescheidenen Grundgehalt (nach einem Beamtenschema in verschiedenen Gehaltsklassen und ­ ;stufen eingeteilt), das allein allerdings pensionsfähig ist, gebü hren vor allem Kolleggelder für die Abhaltung von Lehrveranstaltungen sowie Prüfungsentschädigungen, die bis vor kurzem pro abgehaltener Prüfung zustanden. Ausgedrückt waren die beiden Größen „Kolleggelder" und „Prüfungsgelder" als Hundertersatz eines bestimmten Grundgehaltes im beamtenrechtlichen Gehaltsschema.

Im Zuge der Budgeteinsparungsmaßnahmen des Vorjahres wurde nun der Anspruch auf die Prüfungsentschädigungen ersetzt durch eine Bestimmung, nach der der Rektor auf Vorschlag des jeweiligen Studiendekans besondere Leistungen im Rahmen von Lehr­ und Prüfungstätigkeiten finanziell belohnen kann, worauf allerdings kein Rechtsanspruch mehr besteht. Zugleich wurde der

entsprechende finanzrechtliche Ansatz empfindlich gekürzt. Seither obliegt es den Universitäten selbst, im Bereich Lehr­ und Prü fungstätigkeiten die Gelder zu verteilen, wobei unterschiedliche Modelle denkbar sind und von den Universitäten auch unterschiedlich praktiziert werden. Das neue Dienstrecht sieht im übrigen ein völlig neues Entlohnungsmodell vor: An Stelle der bisherigen Grundgehälter, die um einige „Zulagen" aufgebessert werden, sollen „all­ inclusive­Gehälter" gezahlt werden, die für Professoren künftighin, je nach Ergebnis der Berufungsverhandlungen zwischen ATS 600.000 und ATS 1,8 Mio. betragen sollen. Diesem neuen Gehaltsrahmen liegt auch die Idee zugrunde, dass nicht in allen Fächern der gleiche Lohn bezahlt werden muss, sondern sich dieser nach den marktwirtschaftlichen Bedingungen richten kann; auf dem Markt nachgefragte Fachleute werden daher in Hinkunft auch an den Universitäten bessere Verdienstchancen haben. Zugleich allerdings werden Vertreter von Fächern, für die ein solcher Markt nicht existiert, wesentlich weniger erhalten als bisher. Spätestens alle fünf Jahre soll im übrigen eine „Evaluation" der Leistungen stattfinden, was allerdings steuerungstechnisch nur dann Sinn machen wü rde, wenn daraus auch entsprechende gehaltsrechtliche Konsequenzen gezogen werden können. Nach einschlägigen Rechtsgrundlagen suchte man in der Gesetzesvorlage aber zunächst noch vergeblich.

Neben den zuletzt skizzierten Steuerungsinstrumenten, die der Universität selbst zur Verfügung stehen, hat der Gesetzgeber vor allem im Studienrecht wesentliche Kompetenzen an die Verwaltung, namentlich an die zuständige Bundesministerin bzw. den zuständigen Bundesminister abgegeben, die diese zusammen mit den Universitäten wahrzunehmen haben. So hat insbesondere die Einrichtung und Auflassung von Studienrichtungen durch ministerielle Verordnung zu geschehen, die Studienpläne sind von den einzelnen Fakultäten unter Einbeziehung der Sozialpartner autonom zu erstellen.

Dies alles hat nach und nach zu einer Flexibilisierung geführt, deren volle Tragweite heute sicher noch nicht in das Bewusstsein aller Universitä ;tsangehörigen gerückt ist. Schon demnächst ist aber ein Ministerialentwurf für eine weitergehende Autonomie der Universitäten zu erwarten, von der sich viele erhoffen, dass sie die letzten staatlichen Zwänge, wie beispielsweise den kameralistisch organisierten Budgetvollzug oder das öffentliche Dienstrecht, den Universitäten nehmen, die dann ausschließlich über


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Leistungsverträge Globalbudgets erhalten sollen und über den Mitteleinsatz frei verfügen können. Die gegenwärtige Rechtslage ist daher nach dem Verständnis der politischen Mehrheit nur ein Durchgangsstadium; dass im Zustand der angestrebten Vollautonomie die erstellten Kosten­ und Leistungsrechnungen einen immer höheren Stellenwert haben werden, dürfte wohl kaum bezweifelbar sein.

Im folgenden sollen nun einige verfassungsrechtliche Implikationen dieses Modells erörtert werden, wobei aus der Darstellung klar geworden sein sollte, dass dieses Instrumente enthält, und in Zukunft noch mehr davon enthalten wird, die heute unter dem Schlagwort NPM vorgeschlagen werden. Einzelne Elemente dieses Modells sollen daher mit verfassungsrechtlichen Anforderungen konfrontiert werden, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, den Grundrechten und dem Demokratieprinzip, wie diese heute in der staatsrechtlichen Dogmatik verstanden werden, ergeben können.

3. NPM und Rechtsstaat

Wie aus den einleitenden Bemerkungen (1.) schon ersichtlich war, löst die Debatte rund um NPM vor allem Bedenken vor dem Hintergrund des rechtsstaatlichen Verfassungsprinzips aus. Zentrale Kategorie des Rechtsstaatsprinzips ist das subjektive öffentliche Recht. Durch die Annahme solcher Rechte soll verhindert werden, dass die Verwaltung unkontrolliert in Rechtspositionen einzelner eingreifen kann; subjektive Rechte sind gerichtsförmig durchsetzbar. Die Schaffung einer entsprechenden Verwaltungsgerichtsbarkeit war daher stets ein Postulat des Rechtsstaates. Zwar war der öffentliche Dienst zunächst als „besonderes Gewaltverhältnis" von rechtsstaatlichen Kautelen weitgehend ausgenommen, doch musste klar sein, dass mit zunehmender Verrechtlichung der Gesellschaft (und vor allem auch privater Arbeitsverhältnisse) auch dieser auf Dauer davon nicht unberührt bleiben konnte. Auch im öffentlichen Dienst müssen daher den Pflichten subjektive Rechtspositionen gegenü ber stehen.

Diesen ­ weithin konsentierten ­ Boden verlässt aber eine Regelung wie die oben geschilderte, die an die Stelle der ehemals gebü hrenden

Prüfungsentschädigungen eine Remunerationsbefugnis setzt, die ausdrücklich


keine subjektiven Ansprüche vermitteln will. Dabei tritt an die Stelle einer

(relativ) klaren Wenn­dann­Struktur, nach der sowohl das anspruchsauslösende `

Ereignis (Prüfung) als auch die dafür gebührende Entschä digung definiert war,

I eine vage Umschreibung des Leistungsgrundes (besondere Leistungen in der Lehre) und keinerlei Aussage über die Höhe der gewährten Remuneration.

i Die genannte Bestimmung enthält aus rechtsstaatlicher Perspektive daher wenigstens zwei Probleme: zum einen ihre „mangelnde Bestimmtheit", was vor allem unter dem österreichischen Verständnis des Legalitä ;tsprinzips verfassungsrechtlich problematisch sein könnte. Zum anderen tritt an die Stelle einer subjektiven Rechtsposition die Erwartung mö glicher „Geschenke". Es mag sein, dass zwar die Mittelverteilung durch andere Bestimmungen (wie etwa dem verfassungsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz) inhaltlich mitbestimmt ist, und sich daher nicht in völlig rechtsfreiem Raum bewegen kann, allein es fehlt die (richterliche) Kontrollmöglichkeit, die als zentrale Errungenschaft des

Rechtsstaates vor willkürlichen Handlungen der Verwaltung schützen sollte. j

Abhängig ist aber die erwähnte Remuneration ganz grundsätzlich davon, ob i

überhaupt Mittel vorhanden sind, die unter diesem Titel zur Verteilung gelangen

können. Was also daher aus betriebswirtschaftlicher Perspektive mö glicherweise

euphorisch als Gewinnung von Steuerungskapazität begrüßt werden könnte, ist

für zumindest für viele der Betroffenen nichts anderes als eine kalte

Gehaltskürzung. Es ist daher kein Wunder, dass in Deutschland ä hnliche

Modelle, die dort allerdings erst vor ihrer Einführung stehen, von universitärer

Seite genau unter diesem Aspekt erörtert werden.

i

Betrachtet man allerdings die Geschichte der erwähnten Bestimmung, dann fällt auf, dass ihr ursprüngliches Ziel gar nicht so sehr darin gelegen hat, den Universitätsorganen einen finanziellen Spielraum zu schaffen, sondern vordergründig dem Ziel der Budgetsanierung dienen sollte, d.h. den von der Politik definierten „(Sonder)Beitrag" der Universitäten zur beabsichtigten Senkung des Budgetdefizites in den Jahren 2000­2002 auf „null" ausmachen sollte. Dass allerdings ausgerechnet die in Rede stehende Position davon

betroffen war, erklärt sich wohl unter anderem damit, dass dieser Anspruch auf I

Prüfungsentgelte wie kein anderer Gegenstand missbräuchlicher Verwendung

war. Nicht nur, dass der Tatbestand extensiv, bis an die Grenze zum

Amtsmissbrauch ausgelegt wurde, ist es auch ein offenes Geheimnis, dass in

I


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dem Zeitpunkt, als die Erstellung von Studienplänen zur Sache der Fakultäten gemacht wurde, Prüfungen nicht nur nach dem Kriterium der Erforderlichkeit für die Studierenden vorgesehen wurden, sondern manchmal auch nach dem der Wohltat für die eine oder andere Geldbörse.

An diesem kleinen Beispiel lässt sich daher zunächst recht gut studieren, was passiert, wenn eine relativ starre, den traditionellen Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit bis auf Punkt und Komma gehorchende Regelung mit einer im Grunde wenigstens marktwirtschaftlich, und das heiß t in diesem Fall: auf die Ausschöpfung der eigenen Vorteile bedachten, Gesellschaft zusammentrifft. Die Anspruchstatbestände werden dann nicht mehr (nur) als Konsequenz einer sinnvoll und notwendig erbrachten Leistung verstanden, sondern sie lassen sich durch mehr oder weniger geschickte Interpretation der Rechtslage oder durch sonstiges verhalten unter dem Aspekt der Gewinnmaximierung zu allererst einmal „herstellen".

Dies scheint überhaupt ein Grundproblem des Leistungsstaates zu sein: Leistungen, die unter bestimmten Kautelen versprochen werden und danach insgesamt auch berechnet sind, überborden dann, wenn sie nicht nur von jenen in Anspruch genommen werden, die nach der statistischen Wahrscheinlichkeit Leistungsbezieher sein könnten, sondern wenn die Anspruchstatbestände als Bedingungen „marktkonformen" Verhaltens wirken, auf deren Grundlage man disponieren kann. Unter diesem Aspekt ist gleichgültig, ob es sich wie hier um einen Entlohnungsbestandteil oder um Sozialleistungen handelt; regelmäßig wird die ökonomische Basis verlassen, wenn nicht mehr nur jene die Leistungen beziehen, die bei vernü ;nftiger Inanspruchnahme in der Sache berechtigt sind, sondern auch jene, die lediglich durch geschicktes Verhalten den Anspruchstatbestand erfüllen.

In Wahrheit zeigt sich hier die ökonomische Konsequenz, wenn das Rechtsstaatsmodell, mit seiner gedanklichen Zentralfigur einer „ konditionalen Programmierung", das in der Sache ja für den liberalen „Nachtwächterstaat" entwickelt worden war, auf den modernen Leistungsstaat übertragen wird: Wenn es wahr ist, dass auf dem Markt nur der „überlebt", der entsprechend flexibel sich an verä nderte Marktsituationen anpassen kann, dann muss ein starres staatliches System (und damit die Allgemeinheit) zu den Verlierern gehören.


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Man kann daraus vielfältige Schlüsse ziehen: entweder soll sich der Staat wieder auf seine „Nachtwächterrolle" beschränken und damit ausschließlich der Marktwirtschaft ihren stabilen Rahmen vermitteln, in dem sie sich ungehindert entfalten kann, oder aber der Staat braucht, um seine Tätigkeiten langfristig finanzieren zu können, andere Steuerungsinstrumente, weil ja auch die Abgabenquote nicht beliebig erhöhbar sein dürfte. Insofern ist die Ökonomisierung der Verwaltung in weiten Bereichen nichts anderes als die Reaktion darauf, dass der Staat sich eben an Märkten beteiligt und sich ihrer auch bedient.

Wenn man daher nicht von Verfassung wegen die Konsequenz ziehen will, dass entweder der Staat gewisse Aufgaben gar nicht wahrnehmen darf, oder aber einzig das Steuerrecht den staatlichen Handlungsrahmen abgibt, dann müssen auch im Rechtsstaat prinzipiell andere Instrumente zur Verfügung stehen. Die verfassungsrechtliche Beurteilung kann dann nur als Abwägung zwischen den Prinzipien des Rechtsstaates (und der Grundrechtsbindung) auf der einen Seite und den Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit auf der anderen rekonstruiert werden. In diesem Sinne könnte eine solche Abwä ;gung für den vorliegenden Fall durchaus zum Ergebnis führen, dass der Gesetzgeber eine Summe vorsehen kann, die losgelöst von einem Besoldungsschema für Leistungsanreize zur Verfügung steht. Und es ist auch denkbar, dass die Leitungsorgane innerhalb der Verwaltung eine weitgehende Gestaltungsmöglichkeit besitzen, diese Gelder zu vergeben. Mindestens muss dies aber in einem transparenten Verfahren geschehen und muss ein Rechtsweg zur Verfügung stehen, der die Einhaltung der Gleichfö rmigkeit, und damit der Gleichheitskonformität sichert.

Letzteres wäre wohl auch in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis der Fall, und es ist nicht einzusehen, warum öffentlich Bedienstete in diesem Punkt schlechter gestellt werden sollten und sie entgegen dem Sinngehalt der rechtsstaatlichen Garantie Willkürakten der Dienstbehörden unterworfen sein könnten. Es darf nämlich nicht übersehen werden, dass die Flexibilisierung von in der Sache gehaltsrechtlichen Bestimmungen (mögen sie auch formal in einem anderen Gesetz geregelt sein) nicht notwendigerweise nur zur Leistungssteigerung oder Belohnung von Leistungen eingesetzt werden kann (also in einem ausschließlich betriebswirtschaftlich ­ ökonomischen Sinn),


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sondern auch zur Abarbeitung von Loyalitätsverhältnissen dienen könnten, wovor die Universitäten genauso wenig gefeit sein dü rften wie die übrige Verwaltung. In diesem Zusammenhang besteht in Ö sterreich das besondere Problem, dass der gesamte öffentlich­ rechtliche Rechtsschutz an einigen wenigen Typen von Verwaltungsakten festgemacht ist, am prominentesten am Bescheid. Damit reicht aber dieses Rechtsschutzsystem nicht mehr hin, die von NPM vorgeschlagenen Instrumente adäquat in ein Rechtstaatssystem einzubauen.

Denkbar, und mit rechtsstaatlichen Kautelen vereinbar, wäre an Stelle der nicht näher determinierten Remuneration der Abschluss von leistungsbezogenen Verträgen, die dann aber sowohl klare Definitionen von Leistungskriterien enthalten wie auch durchsetzbare Rechtsansprüche auf die entsprechende Entlohnung. Ersteres hätte auch den betriebswirtschaftlich nicht zu vernachlässigenden Sinn, dass die betreffenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wüssten, was von ihnen eigentlich im Durchschnitt und darüber hinaus verlangt wird. Wenn man davon ausgehen kann, dass Leistungen dann besser und eindeutiger erbracht werden, wenn die Geforderten genau wissen, was von ihnen verlangt wird (was im übrigen auch für Studierende gilt), und es zum Einmaleins des modernen Management gehört, eindeutige Zielkataloge zu definieren, dann enthält diese Regelung einen kapitalen Managementfehler, weil sie es dem Zufall überlässt, ob derartiges stattfindet oder nicht. Deshalb hätte auch schon eine entsprechende Verordnungsermächtigung an die Universitätsorgane, verbunden mit dem Recht auf Feststellung des Zutreffens der dort genannten Kriterien im Einzelfall, ein Mehr an rechtsstaatlichem Gehalt gebracht, ohne dass der steuerungstechnische Effekt verloren gegangen wäre.

An dieser Stelle macht sich nicht nur bemerkbar, dass fraglich ist, ob im politischen System, und den Universitäten gegenüber dürfte man auch formulieren: im politisch­administrativen System, überhaupt genug Wissen um moderne Managementmethoden vorhanden ist, um NPM erfolgreich betreiben zu können, sondern auch, dass es politischen Systemen offenbar in zunehmendem Ausmaß schwer fällt, differenzierte und damit sachangemessene Regelungen zu produzieren. Auf diese Art bliebe dann die Technik der Globalsteuerung nur noch in euphemistischer Weise auf NPM bezogen. So ist ja auch die diskutierte Regelung allein unter dem Aspekt der Budgeteinsparung


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und der Beendigung von Missbrauch zustande gekommen, und der Effekt, dass damit Steuerungskapazitäten im Bereich des Personalbudgets frei geworden sind, ein zwar nicht unwillkommener, wenngleich zufälliger.

4. NPM und Gleichheitssatz

Wie bereits bemerkt, ist die, wenngleich vielleicht nicht primär beabsichtigte, Gewinnung von Steuerungskapazität in der Sache für viele Beschäftigte nichts anderes als eine Gehaltskürzung. Als solche begegnet sie zumindest auch prinzipiell grundrechtlichen Bedenken, und zwar vordringlich solchen aus dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz. Danach gilt im Lichte der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, dass die in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis erbrachte Leistung in einem Austauschverhältnis zur gehaltsrechtlichen Gegenleistung samt allfälliger Zulagen steht. Dieses Austauschverhältnis wird durch den Gleichheitssatz garantiert, so dass eine wesentliche Erhöhung der Leistungsverpflichtung oder eine wesentliche Senkung des Entgeltes bei gleich bleibender Leistungsverpflichtung dem verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebot widerspricht. In der Sache wirkt der Gleichheitssatz für das ö ffentlich­rechtliche Dienstverhältnis daher wie das Verbot der Sittenwidrigkeit im Privatrecht, in dessen Rahmen ja vor allem auch einseitige Verschiebungen innerhalb des Synallagmas rechtlich thematisiert werden kö nnen.

Freilich wird dieses Austauschverhältnis nur im Großen und Ganzen garantiert, und es ist daher nicht jede Gehaltskürzung im öffentlichen Dienst sofort als Verstoß gegen den auch den Gesetzgeber bindenden Gleichheitssatz zu betrachten. Wo genau die Grenze liegt, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Zeit nur schwer zu ermitteln. Mit Sicherheit zu entnehmen ist ihr nur, dass eine geringfügige Reduktion der Entlohnung von etwa 1,4 oder 1,5% gleichheitsrechtlich jedenfalls unbeachtlich ist. Eine Verringerung um 30% wäre mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit gleichheitsrechtlich zu problematisieren; in einem noch nicht näher festlegbaren Rahmen (etwa um die 10%) könnte es sehr darauf ankommen, welche Einkommensgruppen betroffen sind. Abhängen wird die Beurteilung der Gleichheitskonformität oder Gleichheitswidrigkeit im übrigen auch von den Gründen, die für eine solche


Gehaltskürzung sprechen, die ja im Sinne des Gleichheitssatzes auch sachlich gerechtfertigt sein muss.

Im konkreten Fall hängt die gleichheitsrechtliche Beurteilung zunä chst davon ab, in welcher Weise die Universitäten die neue Bestimmung umsetzen und ob es dabei zu im oben angesprochenen Sinn massiven Gehaltsreduktionen kommt. Aus gleichheitsrechtlichen Gründen dürfte daher eine Hoffnung zu enttäuschen sein: dass man nämlich aus der Summe der bisherigen Personalkosten bei Gleichbleiben der Beschä ftigtenzahl und der Leistungsverpflichtungen einen wesentlichen Betrag frei machen kann, der zum Leistungsanreiz dienen könnte. Will man hier entscheidende Summen einsetzen, so kann man dies nur durch zusätzliche Mittel erreichen oder aber durch eine wesentliche Reduktion von Leistungsverpflichtungen und/oder des Personals.

Eine Herausforderung des Gleichheitssatzes stellt auch jene Bestimmung des neuen Dienstrechtes dar, wonach das Gehalt der (künftigen) Professorinnen und Professoren nach jeweiliger Vereinbarung im Berufungsverfahren in einem Rahmen von 0,6 bis 1,8 Mio. ATS vereinbart werden kann. Hinter dieser Bandbreite steht unter anderem die Vorstellung, unabhängig von einem ö ;ffentlich­rechtlichen Besoldungsschema, in das man im wesentlichen nach dem Lebensalter eingestuft wird, marktkonformere Gehälter zahlen zu kö ;nnen. Maßstab dafür ist nicht nur die vereinbarte Leistung (etwa gemessen an der Anzahl und am Inhalt von Forschungsprojekten, dem Umfang der Lehrveranstaltungen, dem Ausmaß der Prüfungs­ oder Verwaltungstätigkeit), sondern auch die Frage, mit welchen anderen potentiellen Dienstgebern die Universität in Konkurrenz tritt. Das bedeutet in der Praxis ­ oder kann wenigstens bedeuten ­, dass etwa Historiker und Theologen sich an der unteren Grenze des Gehaltsschemas wieder finden, Mediziner und Wirtschaftsinformatiker dagegen an der oberen werden einreihen können, ohne dass das verlangte Ausmaß der Leistungen wesentlich differieren müsste.

Nun ist seit einiger Zeit klar, dass Universitäten ­ und das wird auch für andere Teile des öffentlichen Dienstes gelten ­ Probleme haben, in jenen Bereichen gute Leute für die Wissenschaft zu gewinnen, die in der Privatwirtschaft ein Vielfaches von dem lukrieren kö nnen, was im Beamtenschema bezahlt werden konnte. Auch ist seit einiger Zeit klar, dass die bislang geübte Praxis, darauf zu


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vertrauen, dass Universitätslehrer sich angemessene Gehälter ü ber Nebentätigkeiten und Nebenbeschäftigungen verschaffen, in der Form nicht mehr aufrecht erhalten werden kann, fördert dies doch eine Einstellung, wonach in Wahrheit die universitären Verpflichtungen nur gleichsam „ nebenbei" erledigt werden, das Hauptaugenmerk jedoch den anderen Tä tigkeiten gehört. Wenn Universitäten im Bildungssektor verstärkt unter Konkurrenzdruck geraten, sei es im eigenen Land durch andere Bildungseinrichtungen

(Fachhochschulen, Privatuniversitäten) oder im Zuge des europäischen I

Zusammenwachsens mit ausländischen Einrichtungen, dann müssen

entsprechende Ausbildungskapazitäten bereitgestellt werden und dann kann es

in der Tat nicht angehen, dass Universitätslehrer überall zu finden sind, nur nicht

an den Universitäten.

I

Voraussetzung dafür ist aber, dass marktkonforme Gehälter gezahlt werden. Das j

angestrebte System, das offenbar aufkommensneutral so finanziert werden soll,

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dass innerhalb der Fachbereiche der künftig anzustellenden Professorinnen und Professoren gleichsam umverteilt werden soll, entbehrt aber dann nicht einer gleichheitsrechtlichen Problematik, wenn der selbe Leistungsumfang, je nach dem, in welchem Fach er erbracht wird, zu einer gehaltsrechtlichen Differenzierung im Verhältnis von eins zu drei führen kann, unabhängig vom Lebensalter oder sonstigen Umständen der Betroffenen. Bedenkt man, dass der Gleichheitssatz ein Austauschverhältnis von Leistung und Gegenleistung schützt, dann taucht hier die Frage auf, ob durch dieses doch extreme Auseinanderklaffen der Grundsatz nicht beeinträchtigt ist.

Freilich könnte man noch argumentieren, dass ein solcher Gehaltsrahmen auch systemsteuernde Funktion hat: Es soll eben erreicht werden, dass Fä cher, die außerhalb der Universität kaum gebraucht werden, und für die daher kein Markt vorhanden ist, oder zumindest keine gut bezahlten Positionen auf dem Markt angeboten werden, auch von den Universitäten nicht übermäßig honoriert werden, was in einer ökonomisch orientierten Gesellschaft schließlich dazu führen müsste, dass diese Fächer gar nicht mehr angeboten werden können (was vielleicht dann ohnehin nicht ins Gewicht fällt, weil diese niemand mehr studieren will). Nun verhindert der Gleichheitssatz, auch in der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, nicht grundsätzlich rechtspolitische Maß nahmen. Es bleibt aber höchst zweifelhaft, ob nicht die Annahme einer Leistung im Ergebnis


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doch zu einer adäquaten Entlohnung zwingt, die weder das persönliche Schicksal (der Betreffende wäre in diesem Fach beispielsweise sonst arbeitslos) noch die Zufälligkeit eines „Marktes" in der angestrebten Form berücksichtigen ließe. Die Frage soll hier nur gestellt und nicht abschließend beantwortet werden. Wesentlich scheint nur, dass nach dem bisherigen Verständnis von Grundrechten diese als individuelle Rechtspositionen verstanden werden, die sich letztlich um einen Menschenwürdekerngehalt ranken. Dabei macht regelmäßig die Berücksichtigung von externen Faktoren bei der Frage des Umfanges der Gewährleistung Schwierigkeiten. Letztlich zeigt sich an diesem Punkt doch recht deutlich: NPM ist Systemsteuerung, die auf globalisierten Größ enordnungen beruht; dem Grundrechtsdenken eignet ein Individualrechtskonzept, in dessen Mittelpunkt letztlich das Einzelschicksal steht. Nicht von ungefä ;hr wurde daher die „Menschenwürde" in ihrer verfassungsrechtlichen Ausprägung von Luhmann schon vor mehreren Jahren „verabschiedet".

Dabei könnte man, wenn schon klar ist, dass die Finanzmittel für die öffentliche Verwaltung und somit auch für die Universitäten knapp sind, auch noch andere Wege beschreiten. Dem grundrechtlichen Gehalt der Verfassungsordnung würde es jedenfalls besser entsprechen, wenn eine Reduktion des Studienangebotes vorgenommen werden würde, dieses aber dann mit entsprechend gut bezahltem Personal in international vergleichbarer Qualität durchgeführt werden würde. Die Frage aber, wer eine solche Entscheidung treffen könnte, führt direkt in ein grundlegendes Legitimationsproblem in einer demokratischen Republik.

5. NPM und demokratische Legitimation

Wie bereits früher angedeutet, hat der Gesetzgeber die Einrichtung und Auflassung einzelner Studienrichtungen (sog. „Standortentscheidung) an die Verwaltung delegiert. Diese wird es daher auch sein, die entscheiden wird, welche Studienrichtungen in Österreich weiter angeboten werden sollen, und wo dies der Fall sein wird (der Grad der Mitwirkung der Universitäten wird nicht zuletzt auch von dem zu erwartenden neuen Autonomiestatut abhä ngen). Jedenfalls wird es nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht mehr der Gesetzgeber selbst sein, wobei die Verwaltungsbehörden über Zielbestimmungen determiniert werden. So ist etwa bei einer solchen


Standortentscheidung die Nachfrage nach dem betreffenden Studium zu berü cksichtigen, ebenso die Arbeitsmarktrelevanz, die internationale

Entwicklung, aber auch die voraussichtlichen Ausgaben und die Effizienz des

Studienbetriebes in der geplanten oder bestehenden Studienrichtung. In diesem

Zusammenhang wird den erwähnten Kosten­ und Leistungsrechnungen eine

entscheidende Bedeutung zukommen. Wenn man den hier nur auszugsweise

wiedergegebenen Katalog der Zielbestimmungen genauer untersucht, so muss

man feststellen, dass mit Ausnahme der möglichen Innovationswirkungen neuer

Studienrichtungen und der internationalen Entwicklung, die beide auch nicht­

wirtschaftliche Parameter berücksichtigen ließen, ausschließ lich wirtschaftliche

Kriterien zum Tragen kommen. Das Gesetz enthält daher, wenngleich als finales

Programm formuliert, einen ziemlich klaren Auftrag an die Verwaltung,

unrentable Studienrichtungen nicht einzurichten oder bestehende aufzulassen.

In der universitätsinternen Debatte werden freilich immer wieder auch andere Gründe für die Beibehaltung von Studienrichtungen genannt; vor allem sind dies kulturelle Überlegungen. Ein bestimmtes Set an, insbesondere geisteswissenschaftlichen Fächern gehöre demnach zur Kultur. So berechtigt diese Argumente in der Sache auch sein mögen, der Gesetzgeber hat sie augenscheinlich nicht berücksichtigt. Mag man das auch in der Sache bedauern, verfassungsrechtlich wird dadurch das Problem vereinfacht. Dies hätte sich nämlich vor allem dann gestellt, wenn die Verwaltungsbehörden dazu ermächtigt worden wären, gegenläufige Zielvorgaben gegeneinander abzuwägen. Also im diskutierten Fall etwa auch berechtigt wären, unwirtschaftliche Studienrichtungen auf Grind ihrer besonderen Bedeutung für die Gesellschaft o.ä. einzurichten bzw. bestehen zu lassen. Hier hätte sich in der

Tat die Frage gestellt, wer eine solche Entscheidung hätte treffen mü ssen: die

Fachvertreter, die Fakultäten, die Universitäten, die Bundesministerin oder doch

nicht der Gesetzgeber selbst? Jedenfalls hätte bei Verlagerung auf die

administrative Ebene das Verfahren zur Erlassung einer entsprechenden

Verordnung noch viel genauer analysiert werden müssen. So erscheint aber der

gesetzgeberische Auftrag doch hinreichend deutlich, weshalb er nicht in

Konflikt mit demokratischen Legitimationsgrundsätzen geraten dürfte.

6. Ausblick


Die soeben angestellten Erwägungen zeigen m.E. zweierlei. Zum einen ist nicht zu erwarten, dass an der ökonomischen Aufklärung heute noch ein Weg vorbei führt oder dass es wieder einen Weg zurück geben kö nnte. Man wird sich damit ­ nolens volens ­ anfreunden müssen, dass auch die öffentliche Verwaltung grundsätzlich nach den Kriterien der Effektivität und Effizienz geführt werden wird. In dem Augenblick, in dem einmal die Transparenz einer Kosten­ und Leistungsanalyse hergestellt sein wird, ist ohnehin nicht mehr zu erwarten, dass die einzelnen sich diesen Kriterien verschließen werden können. Freilich wird der nachhaltige Erfolg davon abhängen, ob es gelingt, ö ;konomisches Verhalten und Leistungsverbesserungen auch zu honorieren. Denn eines muss dabei klar sein: In einer ökonomisch organisierten Welt zä hlt nicht zuletzt auch der materielle Wert, aber jedenfalls vordringlich der eigene Vorteil und man kann nicht von jemandem verlangen, dass er sich zwar in allgemeinen Angelegenheiten ökonomisch verhält, in eigenen aber nicht.

Zum anderen hat die Analyse auch gezeigt, dass einer grenzenlosen Hingabe an betriebswirtschaftliche Maßstäbe die Verfassung Grenzen setzt. Sie sind aber nur im Detail für die jeweilige Maßnahme zu bestimmen und verhindern insgesamt nicht, dass Verwaltungshandeln anders organisiert werden kann. Freilich muss man dabei heute noch deutlich zwischen den Verfassungstexten und ihrer Lesart unterscheiden; gelegentlich ist es nä mlich ausschließlich diese, die Neues verhindern könnte. In ihren Kerngehalten allerdings, insbesondere beim Konzept des grundrechtlichen Individualrechtsschutzes und der rechtsstaatlichen Durchsetzbarkeit von Rechtspositionen, dürfte sie allerdings unhintergehbare Schranken setzen, bei denen nicht nur der Verfassungstext gefordert ist, sondern die Fundamente westeuropäischen Rechtsdenkens, die eine marktwirtschaftliche Organisation auch und gerade um ihrer selbst Willen akzeptieren wird müssen.