Löffler, Elke: Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung, in: 21. SAGW-Kolloquium, Bristol 2001, pp. 16.

THEMES: Löffler, Elke
YEAR: 2001
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User: Anonymous


PLACES: Bristol
THINGS: Npm | Politik | Verwaltung
TIME: 2001
 
Text (raw)
"Verwaltung im 21. Jahrhundert ­ gefragt und befragt"

SAGW­Kolloquium

Bern, 24­28. September 2001

HERAUSFORDERUNGEN AN DIE ÖFFENTLICHE

VERWALTUNG


Preliminary Version

Dr. Elke Löffler

Senior Research Fellow

Bristol Business School

Frenchay Campus

Coldharbour Lane

Bristol BS 161 QY

Telephone 00 44117 344 37 35 Fax 00 44 117 344 22 89 .

E­mail: elke.loeffler@gmx.net


Einleitung

Jede Verwaltungsreform steht unter Begründungszwang. Üblicherweise legitimieren Politiker, innovationsfreudige Chefbeamte und Berater den notwendig gehaltenen Organisationswandel mit einer Reihe von neuartigen Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung. Die meisten Verwaltungsmitarbeiter winken sofort gelangweilt ab, wenn sie mit den einschlägigen Listen von aktuellen Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung konfrontiert werden, da sie in solcherlei Umwelt­ bzw. SWOT­Analysen ein Alibi für (macht­)politisch motivierte Verwaltungsreformen sehen.

Andere Beobachter argumentieren wiederum aus historischer Sicht, dass sich eigentlich die Umweltbedingungen der öffentlichen Verwaltung kaum geä ndert haben. So wird im Zusammenhang mit "New Public Management" oft darauf hingewiesen, dass es in der Geschichte immer wieder Finanznöte im Staat gegeben habe, worauf die öffentliche Verwaltung mit Sparsamkeit und einer stärkeren Beachtung von ökonomischen Prinzipien reagiert hatte. Insofern ist "New Public Management` 'gar nicht so neu, wie das manche glauben mögen, sondern ein historisch wiederkehrendes Phänomen. ,

Ist daher eine Diskussion der Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung obsolet? Nach

Meinung der Autorin ganz und gar nicht. In der Tat ist eine neuerliche Analyse der

Umweltbedingungen der öffentlichen Verwaltung derzeit dringed geboten. Verwaltungsreformen,

die unter das Etikett "New Public Management" (NPM) bzw. wirkungsorientierte

Verwaltungsführung subsumiert werden, zeigen im Ausland wie auch in der Schweiz immer

grössere Ermüdungserscheinungen auf. Das heisst nicht, dass NPM ohne Wirkung geblieben ist,

aber in den meisten Fällen sind die Wirkungen hinter den Erwartungen der Politik und vor allem

der Bürger zurückblieben. In einigen Fällen kam es sogar zu deutlichen Fehlentwicklungen;

vielfach wurden auch Kurskorrekturen vorgenommen. Beispielsweise setzt das kommunale

Reformprogramm der Blair­Regierung nicht mehr einseitig auf Wettbewerb, sondern auf die

Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit durch einen Instrumentenmix aus Public­Private

Paxtnerships, Konsultationen mit Interessengruppen und Wettbewerb (Bovaird, 2000).

Gleichzeitig zeichnet sich eine neue Generation von Verwaltungsreform ab, die allgemein mit dem Etikett "Governance" umschrieben werden kann (Löffler, 2001a). Obwohl der Begriff mittlerweile in Politik, Wirtschaft und Verwaltung recht verbreitet ist, sind die allerwenigsten Fü hrungskräfte in der Lage, den Begriff klar zu definieren. Im folgenden wird Public Sector Governance definiert als

formale und informelle Regeln, Strukturen und Prozesse, die den Rahmen abstecken, wie Individuen und Organisationen Macht über die Entscheidungen anderer Beteiligter ausüben können, um gesellschaftliche Probleme zu lösen und zukunftsweisende sowie nachhaltige Entwicklungsmö glichkeiten und ­Chancen für alle Beteiligten zu schaffen (Lö ffler, 2001 b).

Der vorliegende Beitrag hat das Ziel, die aktuellen Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung im OECD­Raum mit besonderem Schwergewicht auf die Schweiz aus der Sicht verschiedener Akteursgruppen zu skizzieren. Ganz im Sinne 'von Governance.


Eine governanceorientierte Perspektive

Die Analyse der Erwartungen an die öffentliche Verwaltung geht von einem governanceorientierten Ansatz aus, der den Staat und seine Umwelt als interdependent ansieht. Das ist nun

nichts Neues, da (internationale) Interdependenz schon seit den 70er Jahren als eine Bedingung i

von nationaler Politik diskutiert wird. Durch die Globalisierung hat die Interdependez zwischen

staatlichen Akteuren, und vor allem zwischen staatlichen und nichtstaatlicher Akteure noch

weiter an Intensität gewonnen. In vielen Fällen sind die Grenzen zwischen öffentlichem, privaten

und Drittem Sektor fliessend geworden. "Die" öffentliche Verwaltung gibt es nicht mehr ­ der

Staat ist heute stärker auf die Kooperation anderer Akteure angewiesen als je zuvor (so auch

Pierre und Peters, 2000: 21).

Eine governance­orientierte Perspektive heisst aber auch, dass vorn staatszentriertem Weltbild Abschied genommen wird. Im Mittelpunkt eines " Governancej Modells" steht nicht mehr der Staat, der von seinen " Satelliten" umgeben ist, sondern der Bürger. Der Staat ist nurmehr ein Akteur unter vielen und nicht unbedingt der "mächtigste" Akteur. Es hängt vielmehr vom Kontext ab, welcher Akteur kollektive Entscheidungsprozesse massgeblich beeinflussen kann. In vielen Fällen wird dies der Staat sein; es treten aber auch zunehmend Situationen auf, wo ohne staatliche Akteure in einer. Gemeinschaft verbindliche Entscheidungen getroffen werden, und sich'das ;

Verhalten aller Akteur danach ausrichtet. Vor allem auf lokaler Ebene gibt einen neuen­'Ftd`e ~`~:3=­ü.%~::: :~4~:

hin zu "private­nonprofit" partnerships", die ohne staatliche Beteiligung komplexe Prnblerne`v­ie'.> ,=~ ;

Drogenmissbrauch und Langzeitarbeitslosigkeit und damit verbundene gesellschaftliche °.:r::: v=t.=­:.­. _.:..

Probleme angehen (Bubb, 2001).

Dennoch wird im vorliegenden Kapital die öffentliche Verwaltung in den Mittelpunkt gestellt um

dem Thema Rechenschaft zu tun. Mindestens ebenso reizvoll wäre es, die Erwartungen der i

Bürger an die Politik, Medien, Wirtschaft und weitere Akteursgruppen zu analysieren. Oder

etwas die Erwartungen des Dritten Sektors an die Politik.

Im Folgenden werden die Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der Sicht

verschiedener relevanter Äkteure dargestellt. Damit wird wird von der klassische Kategorisierung

in endogene und exogene Herausforderungen Abstand genommen.

Die Analyse konzentriert sich auf folgende Hauptakteure:

Bürger

• Verwaltungsmitarbeiter ­

Politiker

• Wirtschaft.

,.

• Dritter Sektor r

• Medien

Während die ersten vier Akteursgruppen offensichtlich sind, findet der Dritte Sektor und

Medien (TV, Radio und Presse) im Kontext von Verwaltungs­(fach)diskussion weniger i

Beachtung. Daher sind einige kurze Eräurterungen an dieser Stelle angebracht.

i


Zweifelsohne hat der Dritte Sektor insofern von der bisherigen Verwaltungsmodernisierung profitiert, weil im Zuge von "Contracting Out" viele Verwaltungsaufgaben auf den Dritten Sektor ausgelagert wurden. So zeigen international vergleichende Statistiken (siehe John Hopkins University Comparative Nonprofit Project), dass der Dritte Sektor in den 90er Jahren in Westeuropa einen fast viermal so grossen Beschäftigungswachstum wie die durchschnittliche Wachstumsrate dieser Region hatte. Der Dritte Sektor expandierte vor allem im sozialen Bereich, wo in Westeuropa Wohlfahrtsverbä ;nde neben den Kirchen schon seit jeher ein wichtiger Wirtschaftsfaktor waren. Darüberhinaus wird in Westeuropa wird der Dritte Sektor auch sehr stark vom öffentlichen Sektor alimentiert. Insofern ergibt sich ein enges Beziehungsgeflecht zwischen öffentlichen und Drittem Sektor.

Die Medien haben mit Ausnahme der Schweiz und Grossbritannien bisher nur wenig Interesse für Verwaltungsreformen gezeigt. Während in der Schweiz sich die wirkungsorientierte Verwaltungsführung nicht nur auf die Departmentsebene beschränkte, sondern auch die Parlamente herausforderte (Löffler und Hofmeister, 2001), ist die unakzeptabel schlechte Performanz der öffentlichen Verwaltung zum Politikum geworden. Aber auch die Verwaltung gibt sich gegenüber den Medien eher zugeknöpft. Vor allem im deutschsprachigen Raum werden potentiell interessante Vergleichsdaten aus Benchmarkingprojekten unter Verschluss gehalten. Die öffentlichen Verwaltung bleibt somit weiterhin intransparent. Die fehlende Kommunikation zwischen den Medien und der öffentlichen Verwaltung wird somit zu einem Governanceproblem.

Im folgenden wird bei der Analyse auf Umfragen zurückgegriffen, soweit dies möglich ist. Allerdings muss sogleich kritisch bemerkt werden, dass es bis dato in keinem OECD Mitgliedsland systematische Befragungen dieser Akteursgruppen im Sinne eines GovernanceBarometers gibt (s. Löffler, 2001c). Insofern muss in vielen Fällen auf Sekundärliteratur zurü ;ckgegriffen werden.

Herausforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der Sicht verschiedener Akteure

Die Sicht der Bürger

Wer sich tagtäglich mit Verwaltungsreformen befasst und hauptsächlich mit innovativen Spitzenverwaltungen zu tun hat, kommt leicht in Versuchung die erzielten Erfolge überzubewerten. Zwar hat sich in der Sprache der Verwaltungsmitarbeiter und teilweise auch im Verhalten vieles zum Positiven verändert, aber das Bild des Bürgers von der öffentlichen Verwaltung hat sich kaum positiv geändert.

So zeigen Bürgerbefragungen im Rahmen des Sorgebarometers des Gf5­ Forschungsinstituts im Jahr 1999, dass sich das Vertrauen der Schweizer in die staatlichen Akteure des Inlands in erster Linie über Polizei und Gerichte definiert. Damit zeigt sich auch in der Schweiz ein Phänomen, dass man als "head and tail" Effekt bezeichnen kann. Das heisst, dass der Staat für die meisten Bürger durch Instanzen verkörpert wird, die mehr den klassischen Ordnungsstaat als den modernen Dienstleistungsstaat repräsentieren.



Tabelle 1: Das Iristitutionenvertrauen/Misstrauen in staatliche Akteure des Inlandes

(Stand 1999)


Akteur Vertrauen in % Misstrauen in % Index­Wert

Polizei 64 16 +48

Bundesgericht 63 13 +50

Bundesrat 5 5 20 +3 5

Staatliche Verwaltung 42 27 +15

Ständerat 40 25 +15

Nationalrat 36 41 ­4

Armee 3 6 41 ­4

Quelle: Gf5­Forschungsinstitut, Datenbank Sorgen­Barometer, Endstand Oktober 1999

Wie die nachstehende Tabelle zeigt, nimmt die Verwaltung einen Mittelplatz eümnd geniesst damit mehr Vertrauen der Schweizer Bürger als die Ständerat, Nationalrat und Armee. Eine Zeitreihenanalyse aus der Datenbank Sorgen­Barometer zeigt zudem, dass sich die Werte für das

~­­

Vertrauen der Bürger in die schweizerische Verwaltung 1999 gegenüber dem Tiefpunkt 1996 um.

12 Prozentpunkte verbessert haben. _

Eine Univox­Studie aus demselben Jahr zeigt, dass die Zufriedenheit fü ;r Banken und 'w h$A : .. .

Versicherungen generell höher ausfällt als bei Verwaltungen. Der Vergleich der ._

Zufriedenheitswerte zwischen den Jahresenden 1996 und 1999 zeigt bei Verwaltungen wie bei ' ­

anderen Branchen ein Anwachsen der kritischer Bereiche auf der 10er Skala. Nach Univox ist

offen, ob eine Verschlechterung der Zufriedenheit mit dem Verwaltungshandeln einem

gestiegenen Anspruchsniveau der Befragten zuzuschreiben ist (Univox­ Konsum, 1999). ­

Es zeigt sich also, dass eine Verschlechterung der " Kundenzufriedenheit" mit der Verwaltung nicht unbedingt das Vertrauen der Schweizer in ihre Verwaltung schmälert. Umgekehrt zeigt sich in vielen anderen OECD­Ländern, dass eine nachweisbare Verbesserung der Kundenzufriedenheit sich nicht unbedingt in gestiegenen Vertrauenswerten niederschlägt. Vertrauens­ und Zufriedenheitswerte korrelieren also nicht unbedingt miteinander. , .

Auch wenn öffentlichen Verwaltung die Bürger oft aufgrund unrealistischer Versprechungen der Politik enttäuschen muss, so ist doch entscheident, dass die Bürger überhaupt noch Erwartungen an die Verwaltung haben: Kritisch wird es dann, wenn die Bürger ­ wie etwa derzeit in Grossbritannien ­ resignieren und sich lieber ein Auto kaufen oder eine private Krankenversicherung zulegen um das Angebot im ö ffentlichen Bereich nicht wahrnehmen zu müssen. Als, Verwaltungskunden bleiben dann nur die sozial Schwachen übrig, die weder die "exit" ; Option haben noch die Fähigkeit besitzen, effektiv "voice" auszuüben:

Die Sicht der Verwaltungsmitarbeiter

Obwohl die meisten Verwaltungsmitarbeiter noch nie gefragt wurden, was sie von ihrem

Arbeitgeber erwarten, haben einige Verwaltungen im Zuge der Verwaltungsmodernisierung

systematische Mitarbeiterbefragungen eingeführt. Dies ist vor allem im deutschsprachigen Raum der Fall, wo Organisationsreformen jeglicher Art in der Regel mit dem Personalrat bzw. den

Gewerkschaften abgestimmt werden.,

Wenn auch viele Befragungen methodisch äusserst zweifelhaft sind (siehe Klages, 1997 zu dieser Problematik) und nur wenige Mitarbeiterbefragungen veröffentlicht sind, gibt es mittlerweile doch eine aufschlussreiche empirische Forschung über die Motivation von Mitarbeitern in der ö ffentlichen Verwaltung, die letztendlich auch mit Erwartungen zusammenhä ngt.

Während bisher Mitarbeiterorientierung noch ein Luxus war, von dem nur wenige Verwaltungen glaubten, ihn sich leisten zu können, wird sich das in absehbarer Zukunft ändern. Grund hierfür sind demographische Ä nderungen der Altersstruktur unserer Gesellschaft. Das zunehmende Gewicht ä ;lterer Mitbürger bedeutet zum einen, eine ansteigende Nachfrage nach sozialen Dienstleistungen; zum anderen wird aber das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften auf dem Arbeitsmarkt immer knapper. Während die deutsche, aber auch die schweizerische Verwaltung den Mangel an Fachkrä ften bisher vor allem im IUK­Bereich zu spüren bekommt, verzeichnen andere OECD­Länder schon eine generelle Verknappung an Personal für den öffentlichen Dienst. In Finnland werden beispielsweise 42 Prozent des öffentlichen Dienstes in den nächsten 10 Jahren pensioniert werden (OECD, 2000:2.). Der öffentlichen Dienst muss daher seine Attraktivität steigern um qualifizierte und motivierte Arbeitskräfte zu rekrutieren und halten zu können.

Die Sicht der Politik

Wenn auch Mitarbeiterbefragungen in der öffentlichen Verwaltung (wie in der Privatwirtschaft) eher die Ausnahme als die Regel sind, so gibt es doch einige empirische Daten, die zuverlässig

ü ber die Erwartungen der Verwaltungsmitarbeiter an ihren Arbeitgeber informieren.'

Vergleichbares Datenmaterial liegt für den Bereich Politik nicht vor ­ ; wenigstens sind der

Autorin keine Umfragen unter Parlamentariern oder Ministern bekannt, die die Erwartungen

dieser wichtigen Akteursgruppe abfragen.

Daher muss bei dieser Akteursgruppe heuristisch vorgegangen werden. Zunä chst ist festzustellen,

dass Politiker zwar rethorisch immer wieder Innovatiound Risikobereitschaft fordern, aber'

selbst höchst risikoinvers sind, wenn es um Innovationen in ihrem eigenen Hause geht. So stellte

eine empirische Studie über Innovationen in amerikanischen Behörden fest, dass die meisten

Innovationen vom mittleren Management in Behörden initiiert wurden, wä ;hrend Politiker sehr

viel weniger innovation'sfreudig waren (Borins, 1998). Auch die geringe Teilnehmerzahl von nur

sieben gewählten politischen Körperschaften (wie Parlamente, Gemeinderäte, etc.) zum

Themenfeld "neue Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung" beim Speyerer

Qualitätswettbewerb 2000 zeigt, dass die Politik in Deutschland, Ö sterreich und der Schweiz

"business as usual" Reformen vorzieht, wenn gleich immer mehr Klagen über den Machtverlust

von Parlamenten deutlich werden.

Die öffentliche Verwaltung wird von den meisten Politikern am liebsten als eine Maschine gesehen, die reibungslos funktionieren muss und zuverlässig sein muss. Obwohl sich Politiker in der Öffentlichkeit zu mehr modernem Verwaltungsmanagement bekennen, werden der Handlungsfreiheit sehr schnell enge Grenzen gezogen, sobald Verwaltungsmitarbeiter Flexibilität


missbrauchen. Auf Korruptionsfälle in der eigenen Behörde wird sofort mit einer Reihe von öffentlichkeitswirksamen Massnahmen reagiert, die oft am eigentlichen Problem ­ einer generellen Unsicherheit über ethisch "richtiges Verhalten" vorbeigehen.

Trotz allen Lippenbekenntnissen zu Effizienz und Qualität ist es für jeden Politiker klar, dass die Wiederwahl nicht von Leistungsindikatoren der ihm unterstellten Verwaltungsbehörden abhängt. Wie ein Schweizer Gemeinderat treffend bemerkte "man muss nicht gut sein, aber populär sein um wiedergewählt zu werden". Insbesonders in der Schweiz setzt der Milizgedanke der Professionalisierung der Politik enge Grenzen. Aber auch in anderen OECD Ländern bestehen gewählte Körperschaften auf kommunaler Ebene aus "Freizeitpolitikern", die wenig gewillt sind, sich komplexer Politikinstrumente zur Verbesserung der politischen Entscheidungsfindung zu

bedienen, oder sich gar in politischer Entscheidungsfindung "schulen" zu lassen.;

Dementsprechend wichtig bleibt das "operative Geschäft", sprich der Kanaldeckel, der Wahlstimmen verspricht. Im Informationszeitalter hat die Politik auch eine Reihe von neuen Dienstleistungen entdeckt, die Modernitä t und Bürgernähe symbolisieren. Dazu gehören , Politikerversprechen in fast allen OECD­Ländern, dass bis zu einem bestimmten Zeitpunkt alle öffentlichen Dienstleistungen auch auf den elektronischen Weg verfügbar sein werden. VVie solche ambitiösen e­government Szenarien finanziert werden sollen, bleibt der Verwaltung überlassen. f

Es scheint, dass im Zuge von NPM die Kluft zwischen Politik 'und Verwaltung eher vergrössert ­~ : ` • 0.g,.i° :.

als verkleinert hat. Der Informationsvorsprung der Verwaltung ist von Parlamenten und . «. . ~. J . _ ..~ _,,__

Gemeinderäten nicht mehr aufzuholen. Der Einsatz moderner Medien tut noch ein übriges um ~~

den Zugang an Information von nicht IUK­geschulten Politikern zu erschweren.

i

Die Sicht der Wirtschaft

Die Sicht der Wirtschaft ist aus vielen Unternehrriensumfragen hinreichend bekannt. Die

öffentliche Verwaltung taucht dort meist unter der Überschrift Investitionshemmnis bzw..

Innovationshemmnis auf. So klagen Unternehmen' über zu viele Vorschriften und langsame

Genehmigungsverfahren, Desweiteren wird der Verwaltung mangelhafte Fö rderpolitik

vorgeworfen (htt12:// www.innovation­aktuell.de/kukat01.htm).

Viele Vertreter des privaten Sektors sehen vor allem im "virtuellen Staat" den Schlüssel zur Effizienzsteigerung (vgl. http://www.iwkoeln.de/forum/2001/forum10­01.html). Langfristig verspricht sich die Wirtschaft yon e­government auch Kasteneinsparungen der öffentlichen Hand, die wiederum Steuersenkungen möglich machen.

Die Sicht des Dritten Sektors

Beim Dritten Sektor handelt es sich wiederum um eine Akteursgruppe, die hinsichtlich ihrer Erwartungen an die öffentliche Verwaltung noch nie systematisch befragt wurde. Daher muss auch hier auf sekundäres Datenmaterial zurückgegriffen werden.

Die zunehmende Bedeutung des Dritten Sektors als Dienstleister impliziert zum einen einen steigenden Bedarf an Freiwilligen; zum anderen stösst der "funktionäle Dilettantismus" (Seibel, 1994) an Grenzen. Mit anderen Worten, eine stärkere Professionalisierung ist gefragt.

Dies sind grosse Herausforderungen für den Dritten Sektor, der seine Organisationstruktur und sein Personalmanagement überdenken muss (siehe auch Bovaird, Löffler, Parrado­Diez, 2001). Aber auch die ö ffentliche Verwaltung ist gefordert, eine konstruktivere Rolle als bisher bei der Aktivierung von Freiwilligen und der Zusammenarbeit mit dem Dritten Sektor zu spielen.

So belegen empirische Forschungsarbeiten" an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, dass der Wertewandel von Pflicht­ und Akzeptanzwerten zu Selbstentfaltungswerten die gesellschaftliche Engagementbereitschaft nicht schwächt, sondern stärkt (Klages, 2000:17). Demnach gibt es sogar ein unausgeschöpftes Engagementpotential (Klages, 2000:18), das allerdings traditionelle Ehrenämter, in die man als lokaler Honorator formell berufen oder gewählt wird, nicht als eine adequate Form für freiwilliges Engagement ansieht. Vielmehr müssen sich Beteiligungsangebote starker an die Lebenslage und unterschiedliche Engagementbereitschaft der Bürger ausrichten. ,

Der Euro­Volunteer Information Pool identifiziert neben verknö chterten Governancestrukturen von Wohlfahrtsverbänden die vielfach gestörte Kommunikation zwischen "Professionellen" und " Freiwilligen" als einen weiteren Grund für den Rückgang von freiwilliger Arbeit im sozialen Bereich" ( http://www.euro­volunteer.oriz/ISSUES/issuel e htm ). Dieses Problem besteht sowohl ~ . innerhalb von Wohlfahrtsverbänden und Vereinen (vgl. Klages, 2000: 46), aber auch im Verhältnis zwischen Drittem Sektor und Verwaltung. So wird die Meinung von " Nebenamtlichen" bei Anhörungen oder Bürgerversammlungen.oft nicht sehr ernst genommen ­"Freiwillige" fühlen sich hä ;ufig von der Verwaltung im Stich gelassen.

Ein weiteres Problemfeld in der Zusammenarbeit zwischen Drittem Sektor und öffentlicher Verwaltung ist die Finanzierung des Dritten Sektors durch die öffentliche Hand. Soweit staatliche Finanzierungshilfen freiwilliger Natur sind, sind die Vergabekriterien oft recht undurchsichtig. Die Vergabe von Subventionen ist dann oft davon abhängig, welcher Vereinsvorsitzende die besten Kontakte zum Bürgermeister hat. Diese Situation schafft auch Konflikte zwischen Interessengruppen, die dann, anstelle zu kooperieren, Energie und Ressourcen auf unfaire Wettbewerbspraktiken konzentieren.

Schliesslich haben nicht alle Interessengruppen den gleichen Zugang zu politischen Entscheidungsträgern. Vor allem in Ländern mit neo­ korporatistischen Strukturen besteht ein enges Kooperationsverhältnis zwischen dem Staat und einigen wenigen mächtigen Interessenverbänden. "Newcomers" haben dann keine Chance ihren Einfluss in politischen geltend zu machen, schon gar nicht, wenn ihre Interessen die Position traditioneller Verbände schwächen könnte. Konsultationsverfahren, die sich lediglich auf das enge Netzwerk Verwaltung und Verbände beschränken, arten leicht zu mehr oder weniger offenem Lobbyismus aus.

Die Sicht der Medien


Bei den Medien handelt es sich um eine Akteursgruppe, die zwar andere Akteure vielfach befragt, aber selbst nie hinsichtlich ihrer Erwartungen an die ö ffentliche Verwaltung befragt wurde.

Insgesamt ist das Verhalten der Medien ebenso scheinheilig wie das der Politiker. Solange sich die Verwaltung unauffällig verhält und " normal" funktioniert, gilt sie als grau und langweilig und ist kaum einer Berichterstattung wert. Auch gute Verwaltungen wecken kaum das Interesse der Medien. So wurden die bisherigen Verwaltungsreformen von den Medien kaum transportiert und sind so wenig ins Bewusstsein der Bürger gedrungen.

Nur in Grossbritannien ist die öffentliche Verwaltung ein Thema, das den Ausgang von Wahlen massgeblich beeinflusst und die Titelseiten der Zeitungen des Landes beherrscht. Leider bewahrheitet sich auch hier der Spruch, dass negative Schlagzeilen die besten sind, denn die britische Verwaltung hat in zentralen Bereichen wie Bildung; Gesundheitsfürsorge und öffentlichen Transport einen für jeden sichtbaren (ohne grosse Benchmarkingübungen erkennbaren) desolaten Zustand erreicht hat, dass sich auch `Otto­ Normalverbraucher' mit diesem Thema beschäftigt. In anderen OECD­ Ländern wird über die öffentliche Verwaltung nur dann berichtet, wenn Korruptionsfälle'auftreten oder Verwaltungsreformen schief laufen.

Die Verwaltung kommt also nur dann in die Presse, wenn sie Fehler macht. Insofern ist es wenig

erstaunlich, dass sich am Negativimage der Verwaltung bisher sowenig geä ndert hat. Umso

erstaunlicher ist es, dass sich die öffentliche Verwaltung bisher so wenig um eine bessere v~`°=

Verständigung mit den Medien bemüht hat. " ~"' `~ $­~°°

Zum einen hat in der öffentlichen Verwaltung in den meisten OECD­ Ländern ctive Öffentlichkeitsarbeit immer noch einen geringen Stellenwert. Der Verwaltungskurde soll zur Verwaltung kommen und nicht umgekehrt. In vielen Fällen haben Verwaltungsmitarbeiter nicht einmal eine Visitenkarte, was den Kontakt mit anderen Akteuren erschwert. Eine Ausnahme bildet die Verwaltung in Grossbritannien, die ihre Bürger und die Medien mit einer Vielzahl von Daten über die Effizienz ihrer Dienstleistertätigkeit versorgt (Bovaird, 2004b:78­79). Allerdings sind derlei quantitative und qualitative Managementdaten für die meisten Bürger von wenig Interesse. Aber auch die Verwaltungen in Skandinavien, USA und Kanada haben in der Regel ein reichhaltiges Informationsangebot im Internet, das im deutschsprachigen Raum seinesgleichen sucht.

Zum anderen ist die öffentliche Verwaltung im deutschsprachigen Raum immer noch von einer, geringen Transparenz gekennzeichnet. Selbst wenn von aussen nach Informatiön gefragt wird, ist die Bereitschaft gering, dieses Informationsbedürfnis zu bedienen. In Deutschland sind die Bundesregierung und die Mehrheit der Länder (mit Ausnahme von Brandenburg, SchleswigHolstein und Berlin) mit der Einführung von Tnformationsfreiheitsgesetzen noch sehr zögerlich. Insgesamt schneidet Deutschland (wie auch die Schweiz) im OECD­Vergleich sehr schlecht ab, wenn es um Informationsfreiheit.geht. Man kann sich mit Gerhard Banner zu Recht fragen, ob für die deutsche öffentliche Verwaltung das Attribut "öffentlich" noch gerechtfertigt ist.

Anforderungen an die öffentliche Verwaltung


Im folgenden sollen aus den skizzierten Herausforderungen die neuen Anforderungen an die

Verwaltung abgeleitet werden. Tabelle 1 stellt die Herausforderungen aus der Sicht verschiedener

Akteursgruppen und die sich daraus ergebenden Anforderungen ü berblicksartig gegenüber.

Tabelle 2: Herausforderungen und Anforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der

Sicht verschiedener Akteursgruppen

Akteurs ru e Herausforderungen Anforderungen

Bürger • Unzufriedenheit mit der • Wandel zum modernen

Verwaltung als Dienstfeister

Dienstfeister weiterführen

• Geringes Vertrauen in • Transparenz der

die öffentliche, öffentlichen Verwaltung

Verwaltung erhöhen

• Bürgern

Partizipationschancen

einräumen

Verwaltungsmitarbeiter • Attraktivität des • Wettbewerbsfähigkeit

öffentlichen Dienstes des öffentlichen Dienstes

unzureichend verbessern

Politik • Minimierung von • Risikomanagement

Risiken • Ethisch "richtiges"

(Korruptionsfälle, Verhalten von

Terrorangriffe, Verwaltungs

Naturkatastrophen) mitarbeitern

• Zuverlässigkeit der • Neue Partnerschaften mit

öffentlichen Verwaltung dem privaten und Dritten

• Angebot an neuen Sektor

Dienstleistungen zu

möglichst geringen

Kosten n (e­govemment)

Wirtschaft • Globaler Wettbewerb um • Kürzere und transparente

Investoren Entscheidungswege,

günstiges Kosten

Leistungsverhältnis

öffentlicher

Dienstleistungen

Akteurs ru e Herausforderungen Anforderungen

Dritter Sektor • Unausgeschöpftes • Aktivierung von Bürgern

Potential an durch Verbesserung der

engagementbereiten organisatorischen und

Bürgern; gleichzeitig informationellen


Rückgang an traditionell Infrastruktur; Schaffung

Ehrenamtlichen . ­ einer

• Gestörte "Anerkennungskultur"

Kommunikation und Rollenwandel der

zwischen Verwaltungs­mitarbeiter

"Verwaltungsprofis" und • Transparente

Freiwilligen Förderungsrichtlinien

• Undurchsichtige und Schaffung von

Förderungpraxis Wettbewerb

• Zugang zu politischen • Gewährleistung

Entscheidungsfindern ist Interessengruppen

"versäuft" bzw. ungleich übergreifender

Konsultationsverfahren

Medien • Geringe Transparenz • Verbesserung der

• Zu wenig und ­ Informationspolitik

unprofessionelle (Schulung von

Ö ffentlichkeitsarbeit Verwältungs

mitarbeitern in

Presseinterviews)

• Aktive Pressearbeit'(z.B.

Schaffen von "Events",

° frühzeitiges Einbeziehen

der Presse in

Reform ro' ekte. etc.

Aus der Tabelle geht sogleich hervor, dass sich die Anforderungen an die ö ffentliche Verwältürf ~' ... im Vergleich zu den 80er Jahren deutlich geändert haben. Bevor. ein Resume gezogen wird,, i ~ ­sollen die Anforderungen aus Sicht der verschiedenen Akteursgruppen dargestellt werden.

Aus der Sicht der Bürger:

• Nach fast 20 Jahren NPM­orientierten Verwaltungsreformen konnten zwar einige Effizienzgewirmeerzielt werden, aber im Vergleich zu anderen Sektoren schneidet die öffentliche Verwaltung bei Zufriedenheitsbefragungen immer noch relativ schlecht ab. Insofern muss der schon begonnene Wandel von Behö ;rden zu modernen Dienstleistern weitergeführt werden. Dabei sollte die Verwaltung die Bürger nicht nur als Verwaltungskunden sehen, sondern die Bürger auch als Ko­produzenten an der Erstellung öffentlicher Dienstleistungen beteiligen. So hat beispielsweise die Stadt Arnsberg in Deutschland das Management von Sportplätzen weitgehend an Vereine ü bertragen. Dadurch können sich die Bürger besser mit "ihrem" ; Sportplatz identifizieren und tragen auch zur Entlastung öffentlicher Kassen bei (vgl. Bogumil und Vogel, 2002).

• In dem Masse wie Bürger mündiger werden und sich auch immer mehr getrauen, sich über für sie ungerechtfertiges Verwaltungshandeln zu beschweren (Steinkellner, 2000), ist die öffentlichen Verwaltung gefordert, ihr Handeln den Bürgern besser zu vermitteln. Sprich, Verwaltungsvorgänge sollten aus Sicht der Bürger transparenter werden. Anstelle einseitig zu bestimmen, mit wieviel und welcher Information die Öffentlichkeit versorgt wird, muss die Verwaltung in einen Dialog mit den Bürgern treten und die Informationsbedürfnisse der Bürger ermitteln.


Eine weitere vertrauensbildende Massnahme seitens der Verwaltung ist eine bessere Einbeziehung von Bürgern in Entscheidungsprozesse, die ihre Wohlfahrt und ihre Lebensqualität berühren. Eine stärkere Partizipation von Bürger(­gruppen) in politische Entscheidungsfindungen wird schon jetzt vielfach auf lokaler Ebene praktiziert. Aber auch die nationale, und vor allem die internationale Ebene ist gefordert, über geeignete Partizipationsformen nachzudenken. Sonst finden kritische Antiglobalisierungsgruppen ihr einziges Sprachrohr in Gewalt, wie die jü ngsten Ausschreitungen beim G7 Gipfel. in Genua im Sommer 2001 belegen.

Aus der Sicht der Verwaltungsmitarbeiter:

Um qualifizierte und motivierte Arbeitskräfte für den ö ffentlichen Dienst zu rekrutieren und im öffentlichen Dienst halten zu können, bedarf es besonderer Anstrengungen der öffentlichen Verwaltung um ihre Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Sektor, aber auch mit dem Dritten Sektor zu verbessern. Hierbei ist an eine Reihe von Massnahmen zu denken (vgl. OECD, 2000:3). Dazu gehören leistungsorientierte Bezahlung, spezielle Vorteile des öffentlichen Dienstes wie flexible Arbeitszeiten, interessante Arbeitsinhalte oder Unkündbarkeit, Ö ffentlichkeitsarbeit zur Imageverbesserung der öffentlichen Verwaltung, systematischer Personalaustausch zwischen privatem und öffentlichem Sektor sowie die unmittelbare Rekrutierung von Nachwuchskräften an Universitäten. Je nach Kultur wird das Massnahmenbündel in jedem OECD­Land anders aussehen. Es ist

aber auffallend, das sich OECD­Länder mit einer relativ hohen Arbeitslosigkeit wie "

Deutschland dazu noch wenig Gedanken machen, obwohl auch schon hier die Zahl der

Aspiranten für den öffentlichen Dienst bedenklich zurückgeht.

Aus der Sicht der Politik:

Nicht nur die Eingriffsverwaltung, sondern die klassische Leistungsverwaltung muss in Zukunft professionelles Risikomanagement betreiben. Das bedeutet zum einen die Analyse von Situation, wo besonders hohe Risiken auftreten und wo die Risiken eher gering sind. Statt einer generellen Verdichtung von Kontrolle können sich Kontrollmassnahmen dann gezielt auf besonders risikoreiche Tatbestände konzentrieren, was bürgerfreundlicher ist und weniger kostet. Zum anderen heisst das auch die Zukunft besser "vorhersehbar" zu machen und Zukunftsszenarien zu entwerfen und zu bewerten. Schon jetzt betreiben viele Kommune eine langfristige strategische Planung, während auf der nationalen Ebene strategische Planung kaum über die Legislaturperioden hinausgeht. Letztendlich fordert Risikomanagement auch die Politik auf den Plan. Ob die Zahl der Korruptionsfälle durch NPM­ orientierte Verwaltungsreformen zugenommen hat oder ob aufgrund der grö sseren Transparenz mehr Korruptionsfälle als bisher entdeckt werden, soll an dieser Stelle dahingestellt bleiben. Tatsache ist, dass neuartige Managementmethoden Verwaltungsmitarbeiter vor neue Entscheidungssituationen stellen, denen sie sich oft nicht gewachsen fühlen (vgl. Löffler, 2000). (Dasselbe trifft auch für die Politik zu.) Daher ist die Verwaltung gefordert, mit Vertretern der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und Politik einen möglichst offenen Dialog um Ethik zu führen. So wenig wie die Oktroierung von Ethikrichtlinien oder die generelle Verschärfung von Kontrolle oder Zunahme der Verregelung die Lösung sein


kann, so sehr ist eine neue Verständigung auf Werte des öffentlichen Dienstes und "richtiges" Verhalten von Verwaltungsmitarbeitern nö ;tig. Demographische Veränderungen und neue technischer Möglichkeiten eröffnen ein grosses Spektrum an neuen öffentlichen Dienstleistungen. Obwohl Politik dem Wahlvolk gerne neue Dienstleistungen in Aussicht stellen, sind sie bei der Mittelvergabe schon sehr viel zurü ckhaltender. Daher wird die öffentliche Verwaltung noch starker als bisher bei der Finanzierung von Dienstleistungen und Infrastruktur nach neuen Wegen suchen müssen. Die Einrichtung von Profit­Zentren ist sicherlich eine Möglichkeit ­ schon jetzt fungieren viele IUK­ avancierte Verwaltungen als Prpvider für andere Behörden. Aber auch durch Partnerschaften mit dem privaten und Dritten Sektor kann die ö ffentliche Verwaltung Knappheit an Finanzen, Know­how und Personal kompensieren.

' Aus der Sicht der Wirtschaft:

Mit der Zunahme des globalen Wettbewerbs um Investoren kommt der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ein immer grö ssere Bedeutung zu. Dabei geht es zum einen kürzere und transparente Entscheidungswege von Behörden, zum anderen um ein günstiges Kosten­Leistungsverhältnis öffentlicher Dienstleistungen: Viele "dezentralisierte" OECD­Länder wie Italien und Spanien haben darauf schon mit einer

fast flächendeckenden Einrichtung von "One­Stop Shops" für Investoren und Deregulierungsmassnähmen reagiert. Trotz der Integration von "Front Offices" müssen bei der Integration von "Back Offices" noch grosse Fortschritte erzielt werden.

Aus der Sicht des Dritten Sektors:

Die öffentliche Verwaltung ist gefordert, bessere informationelle und organisatorische Grundlagen zur Förderung des Bürgerengagements zu schaffen. Dazu gehört etwa die Einrichtung von Freiwilligenbörsen, Informations­ und Beratungsstellen, Ehrenamts­ und Freiwilligenagenturen, etc. (Kloges, 2000:40). Neben diesen informatiö nnellen Erfordernissen einer systematischen Engagementförderung spielen auch die Weiterbildungsmöglichkeiten , die in der Tat bisher noch unterentwickelt sind, eine wichtige Rolle. Auch hier kann die Verwaltung wichtige organisatorischen und finanzielle Hilfestellungen leisten. Die Verwaltung ist aber auch gefordert eine Inftastruktur für Bü rgerprojekte und Vereine bereitzustellen wie freie Räume und IIJK­ Technologie. Wichtiger als diese sachliche Unterstützung durch die Verwaltung ist ein Kulturwandel in , der Verwaltung von einer Haltung des "Bestimmens" zu einer " IJrmöglichungshaltung". Beispielhaft ist hier die Stadt Nü rtingen in Deutschland (siehe das Interview bei www.uwe.ac.uk/bbs/slp­1), die systematisch durch ein ganzes Bündel von Massnahmen eine Anerkennungskultur im Rathaus, aber auch in der örtlichen Wirtschaft und Presse entwickelt hat. New Public Management darf sich nicht nur auf die Schnittstelle VerwaltungPrivatwirtschaft beschränken. Auch wirtschaftliche Transaktionen zwischen Drittem Sektor und Staat müssen sich auch an Effizienzkriterien orientieren (was rächt heisst, dass voluntaristische Vereinigungen nach Effizienzkriterien bewertet werden sollen). Aber wer Steuergelder in Anspruch nimmt, muss nachweisen können, das Geld ordnungsgemäss, aber auch so effizient wie möglich ausgegeben zu haben: Umgekehrt müssen auch Verbände und Vereine die Sicherheit haben, dass nur solche Projekte öffentlich


bezuschusst werden, die klar vorgegebene sozialpolitische und ökonomische Kriterien erfüllen. Die Subventionspraxis der öffentlichen Verwaltung gegenüber dem Dritten Sektor muss also transparenter werden.

• Schliesslich müssen alle organisierte Formen von freiwilligem Bü rgerengagement den gleichen Zugang zu politischen Entscheidungsträgern haben. Dies wird am besten mit der Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle wie etwa die dem Bürgermeister untergeordneten Geschäftsstelle für Bürgerengagement in Nürtingen erreicht. Konsultationsverfahren sollten nicht auf einen exklusiven Club beschränkt bleiben, sondern stets interessengruppenü bergreifenden organisiert werden. Ein nachhaltiger Konsens kann nur dann erreicht werden, wenn auch potentielle Widersacher mit in die Konsultationsrunde einbezogen sind.

Aus der Sicht der Medien:

• Mehr denn je ist eine aktive Öffentlichkeitsarbeit der Verwaltung geboten. Gegenwärtig hat Öffentlichkeitsarbeit in den meisten Behörden immer noch einen gexingen Stellenwert. Eine Ausnahme ist die ö sterreichische Bundesverwaltung, die schon immer nach der Devise gehandelt hat "tue Gutes und rede darüber".

Schlussfolgerungen

Die governanceorienterte Analyse der aktuellen Herausforderungen der ö ffentlichen Verwaltung hat gezeigt, dass wir gegenwärtig sehr wenig ü ber die Erwartungen wichtiger Akteursgruppen wissen. Dies ist ein erschü tterndes Ergebnis. Denn wer keine Markt­ und Bedürfnisanalyse vornimmt, kann die Erwartungen dieser verschiedenen Akteursgruppen kaum erfüllen.

Es ist ebenso offensichtlich, dass es die Verwaltung "nicht allen recht machen kann". Dennoch ist es notwendig, dass die öffentliche Verwaltung mit allen diesen Akteursgruppen einen offenen Diskurs führt um eine für alle Seiten akzeptable Strategie der Verwaltungsmodernisierung zu finden.

Daher besteht die grösste Herausforderungen für die Verwaltungsmodernisierung im 21. Jahrhundert darin, mit ihren Partnern zu kommunizieren um die Erwartungen ihrer Partner besser in der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Erst dann wird die Verwaltungsmodernisierung nachhaltig. Ansonsten laufen wir Gefahr, dass " New Public Management" eine Reformbaustelle ohne nennenswerte Ergebnisse bleibt und schlimmstenfalls zu einer neuen Bürokratie führt.


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i Rund drei dutzend überwiegend mittelständische Firmen beteiligten sich bisher an der Umfrage unter besonders innovationsinteressierten Unternehmen in Deutschland im Jahr 2001. Die Teilnehmer bilden eine höchst heterogene Gruppe: Das Spektrum reicht vom weltweit tätigen EDV­ Unternehmen mit über 34.000 Mitarbeitern bis zur kleinen Unternehmensberatung, vom lokal ansässigen Baustoffhändler bis zum international aktiven Geldinstitut, vom Spezialisten in der Medizintechnik bis zum weltweit präsenten Lebensmittelkonzern. " Es handelt sich dabei um den Speyerer Werte­ und Engagementsurvey 1997 sowie der 1999 in Deutschland durchgeführte Freiwilligensurvey (zu mehr Details zum Forschungsdesign, vgl. Klages, 2000:5).