Knoepfel, Peter: L 'éclatement de l`état - ACHT THESEN ZUR ABDANKUNG DER "EINHEITLICHEN, ALLGEMEINEN STAATSVERWALTUNG", in: 21. SAGW-Kolloquium, Lausanne 2001, pp. 16.

THEMES: Knoepfel, Peter
YEAR: 2001
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User: Anonymous


PLACES: Lausanne
TIME: 2001
 
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"L'ECLATEMENT DE L'ETAT" ­

ACHT THESEN ZUR ABDANKUNG DER

"EINHEITLICHEN, ALLGEMEINEN STAATSVERWALTUNG"


Peter Knoepfel, Lausanne

A: EMPIRISCHE BEFUNDE: MULTIPLE ÄUSSERE UND INNERE TRANSFORMATIONEN DER STAATSVERWALTUNG

1. Seit den späten 60er Jahren sind insbesondere die Bundesverwaltung, aber auch die Staatsverwaltungen einzelner Kantone und jene grosser Stadtgemeinden grundlegend umgepflügt worden. Dies betrifft zunächst die ä ussere Form der darin tätigen Verwaltungseinheiten. Diese Transformation der Architektur der Staatsverwaltungen charakterisiert sich durch eine nahezu grenzenlose "Explosion" der Zahl der früher (durch einen stillschweigenden Numerus clausus begrenzten) Organisationstypen, durch eine entsprechend hohe Varianz der (faktischen und/oder rechtlichen) Autonomie der neu

entstandenen Verwaltungseinheiten gegenüber der politischen Spitze und durch entsprechend,

variierende Zugriffsmöglichkeiten zu den quantitativ und qualitativ ebenfalls massiv

angestiegenen Ressourcen staatlichen Handelns.

Die NPM­Bewegung hat insbesondere mit ihrer Einteilung der Bundesä mter in drei Kreise diese bereits in den frühen 80er Jahren einsetzende Entwicklung legitimiert und gleichzeitig

durch Systematisierungsbestrebungen in ihrem Wildwuchs teilweise zu kanalisieren versucht..

Begründung

Ein Blick in den eidgenössischen Staatskalender genügt, um die behauptete Formenvielfalt zu begründen, wie sie kein Beobachter in den Ausgaben dieses Kalenders aus den frühen 70er Jahren hätte feststellen können. Da sind innerhalb der (immer noch sieben) Departemente neben den altbekannten Bundesämtern auf Departernentsebene "Beauftragte", "Informationsdienste", "Staatssekretariate", "Zentren für Analysen", "Stäbe", "halbautonome Anstalten" (Institutsstatus, 'Landesbibliothek),, "Gruppen", "Räte", "Stellen"; "Rekurskommissionen", "Service Centers" und vielfältige Administrätivkommissionen etc. entstanden. Ähnliches gilt für neue Gebilde innerhalb oder am Rande der traditionellen Bundesämter, die teilautonom agieren, oder zwei Departementen unterstehen ("ständige

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Missionen", "Integrationsbüro"), oder neben den Bundesä ;mtern entstandene "Institute",, "Kompetenzzentren" etc.). Die Zahl der Informationsdienste beträgt nach Staatskalender über 60 und übersteigt damit leicht die Zahl der ca. 50 Bundesämter.

Nicht nur gemäss ihrem besonderen Statut (NPM­Amten aus dem zweiten und dritten Kreis, z. B. im Sinne der erwähnten "Institute"), sondern auch in Abhängigkeit unterschiedlicher Führungskonzeptionen, eigenen Leitbildern, einer variierenden Handhabung der Unterscheidung von " ;strategischen" und "operativen" Geschäften, aber auch in Abhängigkeit der variierenden Managementkonzepte der Generalsekretariate und der Persönlichkeiten der Amtsdirektoren dürfte die faktische Autonomie dieser vielfältigen Verwaltungsgebilde gegenüber der politischen Spitze ebenfalls stärker variieren als zu den Hochzeiten der "Einheitlichkeit der Staatsverwaltung". Diese Varianz wird heute nicht zuletzt auch von Wissenschaft und Experten unterstützt, die den erwähnten Faktoren heute gegenüber den frühen 70er Jahren ein bedeutenderes Gewicht beimessen.

Ausserdem ist die Bundesverwaltung an zahlreichen parastaatlichen Organismen beteiligt (Stiftungen, Agenturen, interkantonale Institutionen etc.). Auch die Handhabung dieser Beteiligungen variiert heute von Departement zu Departement.

Die beachtliche Autonomie der verschiedenen Verwaltungseinheiten wird auch durch einen gegenüber den 70er Jahren direkteren Zugriff auf die Ressourcen ermöglicht (Globalbudgets, teilweise Dezentralisierung der Verwaltung der Ressourcen Personal, Infrastruktur etc:). Ausserdem haben in der politisch­administrativen Praxis neue Ressourcen an Bedeutung gewonnen haben (Information, Zeit, Konsens, Infrastruktur, politische Unterstü tzung), die sich die dezentralen Verwaltungseinheiten zu einem beachtlichen Teil angeeignet haben. Für sie bestehen kaum allgemeine Regeln, wie sie etwa für die Ressource Recht, Geld oder Personal bestehen (vgl. These 7).

z. Diese externe Autonomisierung der konstitutiven Grundeinheiten der Staatsverwaltung gegenüber der politischen Spitze setzt sich auch innerhalb dieser Einheiten fort. Wir stellen einen Abbau innenadministrativer Hierarchiebeziehungen und eine Verlagerung der Entscheidungszustä ndigkeiten an die Basiseinheiten fest. Dadurch wird die Zahl der relativ autonomen Entscheidungszentren innerhalb der Staatsverwaltung nochmals erheblich vergrössert.

Begründung

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Unter dem Leitmotiv des aus der Privatwirtschaft stammenden Postulats nach flachen Hierarchien haben die meisten Bundesämter insbesondere die frühere Stufe der "Hauptabteilung" aufgegeben. Der noch in den 70er Jahren dominierende vier­ bis fünfstufige Aufbau (Direktor, Direktion, Hauptabteilung, Abteilung, Sektion) wurde nach Massgabe dieses Prinzips in vielen Bundesämtern zugunsten einer zwei­ bis dreistufigen Struktur aufgegeben (Direktion ­ in vielen Bundesämtern heute Geschä ftsleitung, Abteilung, Sektion). Die Autonomie der Basiseinheiten (Sektionen) hat sowohl für den Courant normal als auch für die Generierung neuer Projekte an Bedeutung gewonnen. Die Sektionen sind auch an der Durchfü hrung wichtiger Projekte im Rahmen ämtsinternex oder amtsämterü bergreifender Projektorganisationen beteiligt. Diese hohe Autonomie der Basiseinheit wird indessen infolge zunehmender Transversalität von Einzel­ (z. B. Subventionsentscheidungen) und ­ vor allem ­ von programmatischen Politikentscheidungen relativiert. Denn in solchen Situationen kommt es oft zu inneradministrativen Netzwerken, die aus ausgewählten Sektions­, Stabsund Direktionsakteuren gebildet werden. Hier verliert die koordinative Mittelebene an Gewicht.

3. Teilweise selbst eine Ursache für die beschriebene Autonomisierung und die.einhergehende Atomisierung der Staatsverwaltung (im Folgenden kurz " Eclatement der Staatsverwaltüng'j ist die diesen Trend noch verstä rkende Tendenz zur Bildung vertikaler (zu Kantonen und Gemeinden) und horizontaler (zu Verwaltungseinheiten in anderen Bundesämtern) Verflechtungen. Diese sind eine Folge der Entstehung zunehmend bedeutsamer, gegenseitig in hohem Masse abgeschotteter Behördenarrangements und Politiknetzwerke öffentlicher Sektoralpolitiken.

Begründung

Politikprogrammierung und ­umsetzung sind formal nach Massgabe des Vollzugsföderalismus klar aufgeteilt auf die Bundesverwaltung, (gesetzgeberische Programmierung) und die kantonalen Verwaltungen (Programmergänzungen und, vor allem, Programmumsetzung). Faktisch setzt die wirksame Umsetzung öffentlicher Politiken im Vollzugsföderalismus indessen gegenseitige "Einmischungsrechte" voraus: Die Verwaltungen der Gliedstaaten partizipieren zunehmend an der Politikformulierung und der Zentralstaat wirkt über punktuelle Interventionen in Grossprojekte an der kantonalen Implementationspolitik mit. Daraus entstehen wechseklseitige verflochtene institutionelle Arrangements (= Behördenarrangements).

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An diesen Arrangements sind in der Regel eine oder mehrere Sektionen aus einem oder mehreren Bundesämtern sowie öffentliche Akteure (der Sektions­ oder Amtsebene) aus kantonalen Verwaltungen beteiligt. Im Bestreben, die betroffene Sektoralpolitik möglichst kohärent zu gestalten und umzusetzen, kommt es innerhalb dieser Netzwerke zu Verhandlungen, zur Anhäufung gemeinsamer Politikressourcen und damit zu wechselseitigen Abhängikeitsverhältnissen. Zur Bildung eines netzwerkspezifischen Policy­Konsenses werden in vielen Fällen (relativ kurzfristig) autonome Entscheidungen der handelnden Akteure (Sektionen aus der Kantons­ und Bundesverwaltung) notwendig. Diese lassen sich innerhalb eines Bundesamtes nur schwer durch die interne Hierarchie oder (ausserhalb) durch die politische Spitze kontrollieren. Durch die Häufung derartigen Entscheidungssituationen "gewöhnen sich" die Basiseinheiten der Bundesverwaltung an Handlungssituationen unter relativ grossen Entscheidungsfreiräumen. Kontraktähnliche Bindungen mit mindestens 26, in vielen Fällen aber weit mehr Policy­Akteuren (bei transversalen Politiken: Andere Einheiten der Bundes­ und der Kantonsverwaltungen; bei einer zunehmenden Zahl öffentlicher Politiken: Private oder parastaatliche Akteure aus dem Policy­Netzwerk) erschweren hierarchisch übergeordneten Amts ­ oder Generalsekretariatsstellen bzw. gar der eigentlichen politischen Spitze eine Aufkündigung des in zahlreichen Verhandlungsrunden erzielten Policy­Konsens.

Vertikalisierung und Horizontalisierung der (zunehmend institutionalisierten) Behördenarrangements und Netzwerke öffentlicher Politiken tragen damit zur Beschleunigung des beschriebenen Prozesses der Atomisierung der dereinst "einheitlichen Staatsverwaltung" bei. Das Prinzip der einheitlichen Staatsverwaltung wird damit teilweise durch dasjenige einer " ;einheitlichen, kohärenten Policy­Struktur" abgelöst.

B: VIER (DURCHAUS INTERDEPENDENTE) ERKLÄRUNGSANSÄTZE

4. Das Phänomen des Eclatement der Staatsverwaltung erklärt die Politikanalyse richtigerweise mit der Entstehung immer selbstbewussterer, spezifischen Interventionslogiken und ­modi verpflichteter Sektoralpolitiken und einhergehender Akteursgemeinschaften, die infolge ihrer pointierten Schutz­, Nutzungs­ oder Leistungszielsetzungen im Rahmen öffentlicher Partikularinteressen miteinander in Konkurrenz stehen. Vertikal versäulte und gegeneinander abgeschottete Politikräume und entsprechende (aus öffentlichen und privaten Akteuren gebildete) Politiknetzwerke sind die augenfälligste Folge aus dieser im Entstehen begriffenen Dominanz der Sektoralpolitiken. Diese werden zunehmend resistent gegenüber Versuchen

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einer im allgemeinen öffentlichen Interesse stehenden Globalsteuerung. Ihr Bestand widerspiegelt die seit den späten 60er Jahren einsetzende Segmentierung der Gesellschaft in abgeschottete Teilsysteme, die im Interesse ihrer Funktionsfähigkeit interner Autonomie und externer Koordination mit universalen Referenzsystemen bedürfen.

Begründung

Die meisten Bundesämter "verwalten" heute eine Mehrzahl von Sektoralpolitiken. Jede dieser substantiellen Politiken zeichnet aus sich durch eine eigene, fachtechnische Sprache, eigene Informations­ und Datenbestände und Kooperationsbeziehungen zu kantonalen / kommunalere staatlichen sowie zu einer Vielzahl klar identifizierter gesellschaftlicher Akteure. Definitionsgemäss bezweckt jede Sektoralpolitik,die Lösung spezifischer (substantieller) gesellschaftlicher Probleme im eng umschriebenen Perimeter ihres Wirkungsbereichs, der etwa der Luftreinhaltung, dem Gewä sserschutz, der Wettbewerbspolitik, dem landwirtschaftlichen Pflanzenbau, der Tierproduktion, der Tourismusförderung, dem Strassenbau, der Luftfahrt oder der Förderung der biochemischen Forschung gewidmet ist.

Diese Hundertschaften von gesellschaftlichen . Teilproblemen suchen `nach gemeinschaftsverträglichen Lösungen, deren Ziele als öffentliche Sektoralinteresseü zunehmend miteinander in Konkurrenz stehen. Die an der Problemlösung beteiligten Zielgruppen und die von der Problemlösung positiv Betroffenen ("Politikbetroffene") sind infolge der gesellschaftlichen Differenzierung zunehmend spezialisierte und sektorscharf identifizierbare gesellschaftliche Gruppen, die sich mit "ihrer" Politik identifizieren. Sie mobilisieren dafür (und nur dafür) " ihre" Ressourcen und nehmen Konflikte mit anderen Teilgruppen in Kauf. Jede Policy­Gemeinschaft entwickelt die ihr genehmen Interventionsmodi (regulativ, inzentiv, persuasiv, konstitutiv), die weitgehend die Fach­ und Ressourcenverteilung unter den beiteiligten öffentlichen und privaten Akteuren im entsprechenden Interventionsfeld abbilden.

Dieser (durchaus gesellschaftsadäquate) "Policy­Egoismus" führt u. a. dazu, dass

­ Inkonsistenzen im Verhalten ein und desselben öffentlichen oder privaten Akteurs auftreten können, je nach dem, in welcher Community dieser gerade auftritt;

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jeder Akteur infolge der Multiplikation der Communities eine relativ hohe Freiheit in der Entscheidung darüber besitzt, zu welcher Community er gehören, bzw. nicht gehören und dementsprechend seine Ressourcen einsetzen will;

­ der Kampf um die Allokation der Politikressourcen privater und ö ffentlicher Akteure an Schärfe gewinnt und

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­ ressourcenmässig gut dotierte Policy­Communities gegenüber schwächeren zunehmend gestärkt werden, was den Ersteren auch eine Resistenz gegenüber den demokratisch legitimierten Parlamenten und Regierungen sichert, die versuchen sollten, die Policy "heim ins Reich" zu bringen.

Daraus resultiert eine zunehmende Entfremdung zwischen öffentlichen Sektoralpolitiken, ihren "teilöffentlichen" Zielsetzungen, ihren community­compatiblen Interventionsmodi und übergreifenden, wahrhaft universellen Definitionen des öffentlichen Interesses, wie sie von Regierung und Parlament gefordert werden. "Jede Policy für sich und Gott (die Regierung) ­für Alle". Der "liebe Gott" stellt dabei fest, dass seine "Engel" (die öffentlichen Politiken), jeder für "seinen" Bereich, ihm seine Ressourcen zunehmend entziehen. Ihm bleibt kaum mehr als die "Ressource"(?) "Wort" ("Amen").

5. Das beschriebene Eclatement der Staatsverwaltung hängt damit direkt zusammen mit den in den letzten 30 Jahren entstandenen Anforderungen einzelner Gruppen von Bürgerinnen und Bürger an den Staat, "ihre" konkreten Probleme kurzfristig und tatkräftig zu lösen. Diese steigenden Anforderungen schlagen sich nieder in einer Multiplikation ö ffentlicher Politikerz, die allesamt "erfolgreich" (= wirksam) sein wollen und müssen. Von der allgemeinen einheitlichen Staatsverwaltung der späten 60er Jahre "verlangten" Bürgerinnen und Bürger strikte.demokratische Gleichbehandlung in der Durchsetzung (liberaler) Ordnungsgrundsätze für eine ansonsten autonomen Gesellschaft. Unter neuen Organisationsformen verlangen dieselben Personen von der heutigen Staatsverwaltung "wirksame Problemlösungen'."

.

Die durch "Einheitlichkeit" geprägte Verwaltung legitimierte sich durch das ­ universelle

Gesetz (primäre Legitimation); die wirksame Sektoralverwaltung muss sich zunehmend durch ihre Zielerreichung (sekundäre Legitimation) rechtfertigen. Diese Letztere droht die Erstere sogar aus den Angeln zu heben.

Begründung

Die meisten "alten" Bundesgesetze bezweckten primär nicht die Lösung spezifischer gesellschaftlicher Probleme, sondern die Schaffung einheitlicher institutioneller Rahmenbedingungen für die Lösung solcher Probleme durch in ihrer Autonomie gestärkte oder geschwächte gesellschaftliche Akteure. Dies gilt namentlich für das Strafgesetzbuch, für das Zivil­ und Obligationenrecht, für die Aussenwirtschaftspolitik (auch Landwirtschaft), die alte Wettbewerbspolitik oder für die Boden(rechts)politik der ausgehenden 60er Jahre. Die. Anfang der 70er Jahre in der Schweiz und im übrigen europäischen Ausland unter

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verschiedenen Labels (Interventionismus, Gemeinschaftsverantwortung, Staatszieldebatte etc.) auf.breiter Ebene einsetzenden "öffentlichen Politiken" verpflichten demgegenüber den Staat und sein Verwaltung zu einer direkten Beteiligung am Problemlö sungsprozess.

` Staatliche Politiken sollen. "saubere Luft", "sicher Arbeitsbedingungen", "lautere Märkte",

"Sicherheit" oder soziale oder infrastrukturelle Dienstleistungen aller Art" "produzieren". Der `

Staat und seine Verwaltung werden zum Leistungsproduzenten.

Der Leistungsbegriff, der in den 70er und 80er Jahren unter dem Titel " Leistungsverwaltung" streng getrennt von der " Eingriffsverwaltung" vergleichsweise kritiklos "vor sich hin dü mpelte", kam meist infolge der sich verknappenden öffentlichen Finanzen auch in der Schweiz Anfang der 90er Jahre unter Druck. Leistung wurde messbar. Sie sollte nicht nur die Leistüngs­, sondern auch die ­ alte­ Eingriffsverwaltung erfassen. Die Bürgerinnen und Bürger lernten den aufrechten Gang. Sie forderten Qualität für alle staatlichen Handlungen. Darin wird die früher geforderte Gleichbehandlung unter Umständen sogar zum Unwert, wenn sie die Qualität der Leistungen im Rahmen öffentlicher Politiken in Frage stellt. Diese ö ffentlichen Politiken charakterisieren sich in der Tat durch gezielte Urigleichbeharidittng•w politisch oder policyfunktional ungleich bedeutsamer Ziel­ und/oder Betroffenengruppen. Dementsprechend verliert "Gleichbehandlung" als Maxime an Bedeutung. Zielgerechtes Staatshandeln verlangt, will es wirksam sein, in vielen Fällen Ungleichbehandlung, aber auch eine "Befreiung" von der "lä stigen" Anforderung klarer gesetzlicher Grundlagen (Bedeutungsverlust der Ressource Recht).

Zielgerechte Ungleichbehandlung wird belohnt durch einen innerhalb der Policy­Community etablierten Konsens unter den Zielgruppen und den Politikbetroffenen. Dank des Aufbaus dieser Ressource ("Konsens in der Policy­Community") werden öffentliche Politiken gestärkt; sie verfügen dadurch (zusätzlich zur primären ­ demokratischen) über eine "sekundäre" Legitimation. Dies gilt auch dann, wenn sie nicht (ganz) den Zielsetzungen und Massnahmen des Gesetzes entsprechen (primäre Legitimation). Dies trifft nicht nur fü r jene Gemeinden zu, die etwa einen raumplanungsgesetzwidrigen Zonenplan verabschieden, sondern auch für vertikal hochgradig verflochtene Policy­Communities der Agrarpolitik, die für die Vergabe der landwirtschaftlichen Direktzahlungen für ökologische Leistungen andere (weniger strenge) Anforderungen stellen, als dies der Bundesgesetzgeber (primäre Legitimationsinstanz) fordert. In beiden Fällen ist die Politikumsetzung insofern "wirksam", als sie nicht durch opponierende Akteure blockiert wird. Die zunehmende Bedeutung dieser (definitionsgemä ss sektoralen) sekundären Legitimation staatlichen Handelns ist mit eine Ursache für das beschriebene Eclatement der Staatsverwaltung. Sie stä rkt den Stellenwert der

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Ressource Konsens gegenüber den Ressourcen (universelles) Recht und " politische Unterstützung" durch den universellen Souverän.­

6. Das beschriebene "Eclatement der Staatsverwaltung" ist Ausdruck einer zunehmenden Dominanz policy­spezifischer institutioneller Arrangements (= institutionelle Elemente substantieller öffentlicher Politiken) gegenüber generellen institutionellen Regeln für' das Staats­ und Verwaltungshandeln, die für alle öffentlichen Politiken gleichermassen Gültigkeit beanspruchen.

Begründung

Definitionsgemäss problemlösungsorientierte öffentliche (Sektoral­)Politiken werden in der Literatur auch als " substantielle" Politiken bezeichnet und dadurch von "institutionellen öffentlichen Politiken" unterschieden. Die Letzteren setzen Institutionen (= Regeln) für das Funktionieren des " Staatsapparates" als Ganzem fest. Diese betreffen nicht nur`das Verhä ltnis zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung, sondern sie legen auch die Grundsätze des Vollzugsföderalismus, des Rechtsstaats, der Demokratie oder der Grundrechte der Ziel­ und Betroffenengruppen staatlichen Handelns fest. Institutionelle Politiken stabilisieren die Erwartungshaltungen jedwelcher Akteure im Bereich der Formulierung und' Umsetzung aller ö ffentlicher Politiken im Sinne universeller Regeln. Dazu gehört insbesondere das allgemeine Bundesstaatsrecht, das allgemeine materielle Verwaltungsrecht sowie das Verwaltungsorganisations­ bzw. Verwaltungsverfahrensrecht. Öffentliche institutionelle Politiken umfassen indessen auch informelle Regeln wie etwa das Konsortialprinzip, das Kollegialitätsprinzip oder die freundeigenössischen Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen. Zu diesen Regeln zählen auch Entscheidungen gerichtlicher Instanzen (insbesondere: Bundesgericht), die viele Prinzipien des allgemeinen Verwaltungsrechts (etwa: Treu und Glauben, rechtliches Gehör etc.) fallweise konkretisieren.

Bekanntlich sind Institutionen nicht einfach vorgegebene Regeln, die das Verhalten der Akteure gewissermassen "von aussen" steuerten. In vielen Fällen sind Institutionen selbst Gegenstand intensiver Aushandlungsprozesse unter den Akteuren, die sich auf diese Weise Spielregeln für ihre Entscheidungsprozesse geben. Institutionen stehen mithin ebenfalls zur Disposition politischer Entscheidungsprozesse. Dies gilt nicht nur für die institutionellen Politiken, die den institutionellen Wandel explizit zum Gegenstand ihrer Bestrebungen machen (z. B. Fö deralismusreform, Reform der Volksrechte, Justizreform etc.), sondern auch für substantielle öffentliche Politiken. Für diese sind die institutionellen Arrangements und

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deren Veränderung aber nicht primäres Ziel, sondern lediglich ein (zunehmend bedeutsameres) Mittel zur Zielerreichung (Lösung des anstehenden gesellschaftlichen Problems). Längst wissen Policy­ Praktiker um die von der Politik'änalyse erst in jüngster Zeit zur Kenntnis genommene Bedeutung dieser institutionellen Elemente substantieller öffentlicher Sektoralpolitiken. Nicht selten streiten sich die Akteure einer Policy=Community weniger über die konkreten Ziele oder die Politikinstrumente als vielmehr über die Ausgestaltung dieser Arrangements. Welche Behörde. soll unter Berücksichtigung welcher Interessen eine öffentliche Politik federführend oder begleitend umsetzen? Es ist heute vielen Politpraktikerinnen bekannt, dass Qualität und Ausmass der Ergebnisse von Politikumsetzungsprozessen stark von Struktur und Besetzung, von internen und externen Interaktionsprozessen oder von den Ressourcen der Akteure der dazu zuständigen Behördenarrangements und der ggf. in das Politiknetzwerk einbezogenen gesellschaftlichen Akteure abhängen.

Damit wird auch in substantiellen öffentlichen Politiken zunehmend bewusster institutionelle Politik betrieben. Die daraus resultierenden Institutionen sind ad hoc gezimmerte Regeln ä la Garte, die sich die Akteure einer speziellen Policy­Community selbst schaffen, und die keineswegs universelle Gültigkeit beanspruchen. Das Ergebnis ist ein institutioneller Wildwuchs auf der Ebene einer zunehmenden Zahl ö ffentlicher Bundespolitiken, die sich immer selbstsicherer zu einem solchen Befreiungsschlag gegen das ihrer .Meinung nach effizienz­ oder wirksamkeitshemmende Korsett der universellen institutionellen Regeln entscheiden. Tendenziell nimmt damit jede substantielle öffentliche Politik das Recht in Anspruch, sich ihr eigenes institutionelles Arrangement zu zimmern. Die gegenwärtig laufende Fö deralismusreform mit ihrer gutgemeinten Entflechtungsabsicht wird sich an den auf der Ebene dieser Politiken längst bestehenden, hochgradigen vertikalen Verflechtungen ebenso die Zähne ausbeissen, wie Bestrebungen, allgemeine Regeln für die Beteiligung Privater an staatlichen Entscheidungsprozessen im Rahmen von Public private PartnershipOrganisationen durchzusetzen.

Die Schaffung solcher neuer von den universellen Prinzipien der Steuerung der Staatsverwaltung nicht selten abweichender institutioneller Arrangements auf der Ebene jeder einzelnen substantiellen Politik trägt ebenfalls zur Verstetigung der gegenseitigen Abschottung öffentlicher Politiken bei. Sie dient in, den meisten Fällen einer verbesserten Akzeptanz dieser Politiken in ihren Communities und damit der Produktion sekundärer Legitimation. Sie verlagert das Steuerungszentrum dieser Politiken ins Innere ihrer Politikräume und erschwert damit ihre Steuerung durch Regierung und Parlament von aussen.

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Der Bedeutungsgewinn der Policy­Community gegenüber der universellen "GemeinwohlCommunity" äussert sich u. a. in wetteberbsä hnlichen Konkurrenzsituationen zwischen Akteuren unterschiedlicher ö ffentlicher Politiken. Diese empfinden Regierungen und Parlamente nur selten als Machtverlust. Sie werden vielfach sogar als Ausdruck lebendiger " Marktwirtschaft" in der öffentlichen Verwaltung gelobt und kaum als ernsthaften Politikproblem angegangen. ("Jeder Policy ihre jährliche Pressekonferenz, ihre Events, ihre Labels oder ihren Personenkult" etc.).

7. Das "Eclatement der Staatsverwaltung" steht auch in engem Zusammenhang mit sich verändernden Regeln über die Verfügung und Nutzung der Ressourcen öffentlicher Politiken. Insbesondere dort, wo diese Ressourcen auch von privaten Akteuren eingebracht werden, entstehen praktisch exklusive (eigentumsähnliche) Rechtstitel zugunsterrder (ö ffentlichen und privaten) Akteure der Policy­Community. Akteure anderer öffentlicher Politiken werden von der Nutzung solcher Ressourcen tendenziell ausgeschlossen. Das gilt u. U. auch für demokratisch gewä hlte Regierungen und Parlamente.

Begründung

Nicht erst unter dem Regime von Globalbudgets und Leistungsaufträgen wurden die Akteure öffentlicher Politiken in den 90er Jahren zunehmend ressourcenbewusst und ­egoistisch. Aussagen wie "Das sind unsere Informationen, wenn ihr sie wollt, müsst ihr dafür bezahlen" gehören mittlerweilen ebenso zum Bundesberner Alltag wie der Futterneid unter ressourcenmässig unterschiedlich dotierten Bundesämtern. Die sich häufende Verwendung von Possessivpronomina (mein, dein, unser, euer etc.) ist nur eine Ausdrucksform für die Tatsache, dass in. der Staatsverwaltung eine neue Art eigentumsähnlicher Rechtstitel am Entstehen ist, die nicht einfach "öffentliches Eigentum", sondern Ä mter­ oder Policyeigentum darstellen. Die NMP­Bewegung hat diese Tendenz eindeutig verstärkt. Sie bezieht sich nicht nur auf die Ressource Geld ("Globalbudget"), sondern zunehmend auch auf die (teilweise über die Ressource Geld generierten) Ressourcen Personal (mit bestimmten durch das entsprechende Amt produzierten Qualifikationen); Infrastruktur (" ;unsere" Büros, Sitzungszimmer etc., "unsere" EDV­ Programme), Zeit ("Sie stehlen uns unsere Zeit") oder Konsens (" Sie berauben uns unseres privilegierten Zugangs zu unserer Klientel"). Dasselbe gilt mitunter sogar für die Ressource Recht ("unser" Gesetz, das die "Andern" nicht anwenden dürfen).

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Dies ist nicht nur Semantik. Auch hat dieser Umstand nichts mit jenen Situation zu tun, in denen die Staatsverwaltung tatsächlich staatliches Sondervermögen schafft (Stiftungen, Aktiengesellschaften etc.), wo formelle Eigentumsü bertragungen seit jeher üblich sind. Wir haben es vielmehr mit einem faktischen Sondereigentum in der allgemeinen Staatsverwaltung zu tun, das mehr oder weniger exklusive Verfügungs­ und Nutzungsrechte zugunsten von Untereinheiten der allgemeinen Staatsverwaltung (Bundesämter etc.) bzw. von Angehörigen institutioneller Arrangements von'öffentlichen Politiken schaffen. Es bleibe hierdahingestellt, inwiefern die Schaffung solcher neuer Rechtstitel im Rahmen des öffentlichen Eigentums in Anbetracht der Notwendigkeit eines ökonomischen Umgangs mit solchen Ressourcen sinnvoll ist. Tatsache bleibt, dass dieser faktische Zustand bisher politisch kaum thematisiert, geschweige denn gesetzgeberisch akzeptiert worden wäre, dass er einen wesentlichen Schritt in Richtung Ökonomisierung bzw. "Vermarktung" des universellen öffentlichen Interesses darstellt, und dass er dem hier diskutierten " ;Eclatement der Staatsverwaltung" wesentlich Vorschub leistet.

LÖSUNGSSTRATEGIEN

B. Die diagnostizierten Gründe für das Eclatement der Staatsverwaltung sind zu einem grässerz Teil gesellschaftsstrarkurelder Natur. "Lösungen" der " Eclatement­Problematik" müssen diesem Umstand realistischerweise Rechnung tragen. Der Handlungsspielraum neuer institutioneller Politiken zur Bekämpfung der beschriebenen Atomisierung und Poliyzentrierzrng ist damit sehr beschränkt.

Solange die verfassungsrechtliche Norm die Universalzuständigkeit demokratisch legitimierter Parlamente und Regierungen postuliert (Postulat der Vorherrschaft der primären gegenüber der sekundären Legitimation) besteht ein klarer Auftrag, öffentliche Politiken im Gemeinwohl durch den Souverän und nicht durch Akteurs­Communities zu steuern. Eine Revitalisierung der Input­Steuerung ist daher auch dann notwendig, wenn dadurch Effizienz­ und Wirksamkeitsverluste eintreten.

Begründung

Die sich in den letzten dreissig Jahren entwickelte, starke institutionelle Verselbständigung öffentlicher Politiken gegenüber umfassenden institutionellen öffentlichen Politiken ist vor dem normativen Postulat der rechtsstaatlichen Demokratie kaum mehr haltbar. Es stellt sich daher die Frage, ob dieses Letztere aufzugeben, zu modifizieren, zu ergänzen oder aber zu revitalisieren ist. Im letzteren Fall ist eine institutionelle Stä rkung des allgemeinen

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öffentlichen Interesses gegenüber den speziellen Interessen der Sektoralpolitiken angesagt. Tatsächlich lässt sich solche universelle Staatlichkeit nur durch ein Mindestmass an "Einheitlichkeit der Staatsverwaltung" durchsetzen. Diese muss durch gestärkte institutionelle Politiken mit entsprechenden Programmen und Umsetzungsstrategien bzw. ­kompetenten auch gegen den Willen widerstrebender Akteure der Policy­Communities durchgesetzt werden. Vermutlich ist dazu eine steuerungs­ und demokratietheoretisch positiv gewendete Wiederbelegung des Hierarchieprinzips notwendig. Unumgänglich erscheint ebenfalls eine Diskussion der aufgeworfenen Eigentumsfrage an ö ffentlichen Ressourcen und der auf alle Ressourcen ausgedehnten Mitwirkung von Regierung und Parlament an einer ­teilweise zu zentralisierenden ­ institutionellen Ressourcenpolitik "oberhalb" der substantiellen öffentlichen Politiken:

Dieses hier vorgeschlagene Programm für eine neue institutionelle Politik im Bereich der Staatsverwaltung steht teilweise in ' diametralem Gegensatz zur gegenwärtig noch kaum abgeschlossenen Reorganisation nach der Philosophie des New Public Management. Denn diese Letztere steht gerade für Autonomisierung, Leistungssteigerung und Wirkungsorientierung. Sicherlich ist das Kind nicht mit dem Bade auszuschütten; das heute gegenüber den 60er und 70er Jahren erzielte Mehr an sekundärer Legitimation kann und soll nicht vollständig abgebaut werden. Zielgruppen­ und Betroffenenpartizipation sind und bleiben wichtige Werte. Dasselbe gilt aber (m. E. in ausgeprägterem Ausmass) auch für die bleibenden Werte von Rechtsstaat und Demokratie.

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